（9月8日，大同古城中軸線兩側在施工。攝影／本刊記者 蘇傑德）
被亮“黃牌”的大同古城： 大拆大建後遺症
本刊記者／蘇傑德
發於2020.9.21總第965期《中國新聞週刊》
站在氣勢恢宏的大同古城城牆上俯瞰，文廟和關帝廟等歷史建築的北側，有一片屋頂坍塌的平房區，顯得格外破敗。66歲的呂臘喜和妻子就生活在這裡，他們是為數不多沒有搬走，仍住在老房子裡的居民。
從大門口進入院子，左側有一間面積大約25平方米的房子，一個土炕佔據了房內近四分之一的空間。這是他們在1987年買下的房子，花費了3000元錢，那時呂臘喜一個月的工資是86元。雖然面積不大，但在當時卻是不折不扣的學區房。房子附近原來是市中心，周圍有很多大同知名中小學，人氣很旺。“一到晚上，我們窗臺前面坐滿了人，大家在路燈下打撲克。”呂臘喜回憶道。這個院子曾住著7戶人家，如今只剩下2戶，鄰居大都已經買了新房搬出古城。如今的晚上，他只能聽到遠處傳來的狗叫聲。呂臘喜和愛人30年前從農村來到城裡，但在城市劇烈變化中，他們沒有跟上步伐。
（呂臘喜一家 攝影／本刊記者 蘇傑德）
“古城內原有約10萬人，當時計劃保留到3萬至5萬居民，但是沒有想到減少到現在這個程度，不到3萬人。”大同市人大常委會原主任、大同古城保護與修復研究會會長安大鈞告訴《中國新聞週刊》，這些人口難以維持古城日常運作。
在“拆遷市長”耿彥波主政大同時期，一邊推進大刀闊斧的古城改造，一邊著手搭建新城框架。大同的這種發展方式一直飽受爭議，最近這些年，經歷了“大拆大建”後的大同古城，一些意想不到的問題慢慢暴露出來，並最終遭到了嚴厲批評。2019年3月，住房和城鄉建設部、國家文物局對大同、洛陽、韓城等五個城市通報批評，稱這些城市“歷史文化遺存遭到嚴重破壞，歷史文化價值受到嚴重影響”，其中大同的問題是：“古城或歷史文化街區內大拆大建、拆真建假。”
大同被要求限期三年整改，如果整改不到位，兩部門將提請國務院撤銷其國家歷史文化名城稱號，面臨“摘帽”的風險。對於大同來說，古城的保護、利用和發展，仍然是一道困擾了多年的選擇題。
拆真建假被“黃牌”警告
大同古城拆真建假是否普遍存在？
大同市規劃和自然資源局名城科科長陳穎告訴《中國新聞週刊》，住建部和國家文物局通報批評的主要是代王府，它是明朝時期的建築，到清朝時就已經消失了，“把它重建恢復後，專家們對它有異議”。
大同古城為方形城池，東西長1.8公里，南北長1.82公里，面積3.28平方公里。古城周邊分佈著東、南、北三座小城，與古城共同構成歷史城區，面積6.87平方公里。城內又被平分成四個方塊，重建的代王府便位於東北區域。
代王府重建是大同名城復興的重點工程之一，當地媒體曾將其稱之為“小故宮”。耿彥波主政大同時期，代王府項目在2010年4月開始拆遷工作，次年重建工程全面啟動。耿彥波2013年離開大同時，一期主體工程才完成。
主體工程完工後，代王府周圍大片的土地如何利用提上日程。2019年，圍繞著代王府，分別計劃建設商業和居住項目。其中，代王府西側計劃建設商業設施，項目由晉商聯盟（大同）文化旅遊有限公司的全資子公司實施，投資規模為9.5億元。該公司還拿下了同一區域內的居住用地項目，預計投資31.9億元。
代王府的重建，代價是原有的民居被拆除。2012年，在《經濟觀察報》的一篇報道中，一位當地市民透露，“因為修建代王府的停車場，已經拆遷了至少三條街巷。”據史料記載，大同古城有“四大街、八小巷，七十二條綿綿巷”，據不完全統計，在大同古城修復與保護工程中，有超過1/3的街巷徹底消失。所謂的“古民居修繕”，其實是推倒重來。
“現在回過頭看，專家們可能會認為重建代王府有一定意義。但重點是，當時把那麼多民居建築拆掉，重建的新建築卻沒有利用起來，我們也在反省問題。”陳穎說，通報批評後，大同市邀請清華大學的團隊編制整改研究報告，對市域歷史文化名城方面存在的問題全部梳理一遍。
“專家組跟我們講，大同古城一定不能定位成明清古城。大同過去是北魏都城，這是把大同跟洛陽、北京這些城市放在一起，成為歷史文化名城的原因。”陳穎介紹。但過去幾年，大同重建的建築以明清建築為主，矮化了歷史價值。
最近十年來，國家對古城大拆大建之風的容忍度在降低。2012年，因歷史文化名城保護不力，住建部、國家文物局對廣西柳州市、山東聊城市等8市縣進行通報批評，視整改情況決定是否請示國務院將其列入瀕危名單，但當時並沒有明確提出要撤銷歷史文化名城的稱號。而2019年這一次通報，明確提出了摘牌的可能性。
大同市在1984年國家首批公佈的24個歷史文化名城中排名第三。“我們是首批24座歷史文化名城之一，這塊牌子對我們非常重要。”陳穎認為，它實際上是大同從煤炭產業轉型到文化旅遊產業，非常重要的起點，“大同拿什麼去轉型，當然是要拿文化”。
值得注意的是，這兩次通報批評，山東聊城都榜上有名，業內盛傳被“摘牌”的概率較高。聊城市的古城與大同類似，於2009年啟動古城復建工程，並於2014年正式完成復建。歷時5年，耗資38億元。在同濟大學研究院阮儀三教授制定的《聊城市古城保護與整治規劃》中，原本設想是“只拆除影響整體歷史風貌的建築，保留傳統的街巷和建築，只進行有必要的修整”。但聊城的古城復建拋棄了這個方案，而是想一次性恢復古城最繁華的景象，將古城內大量古建築、古街巷全部推倒，復建了大量仿古建築。
2019年兩部門通報批評前，大同市已經啟動總投資約為125.17億元的古城復興項目。但通報批評震動了大同，拆建中的大同古城來了個急剎車，城內各處重建項目停工整頓。不過，對於兩部門的批評，一位深入參與大同古城建設的專家頗有微詞。他認為，“是否破壞古城，既需要行政調查評估，也需要聽取當地專家的意見，起碼徵求意見這一環工作沒有做足。”
被通報批評後，相關部門給大同古城三年的整改期。陳穎說，“這三年相當於黃牌警告，整改不力就給你紅牌罰下。”
每10年遭受一輪破壞
大同古城這一輪整改，某種程度是在清算過去幾十年以來城市開發遺留的舊賬。
大同古城西南角的歷史文化街區，有大同古城的標誌性建築華嚴寺、天主教堂、道教純陽宮等，歷史文化內涵豐富。馬斌就在這一塊土地上長大，親眼目睹了很多古建築消失。在他少年的時候，最喜歡去古城以南的興國寺遊玩。興國寺位於古城牆和大同舊市政府大樓之間，上世紀為了蓋樓房而將其拆掉了大部分建築。
對於大同消失的古建築，專門研究大同四合院的張呈富有清晰的記錄，古城建築幾乎每10年就遭受一輪破壞：上世紀50年代，大同先後拆除海會殿和鐘樓。當地政府以妨礙交通之名，拆除了城中心的四牌樓。1964年及其後開始的文化大革命，又先後拆除了南城門樓和甕城的文昌閣。1979年，全城唯一倖存的南城門洞和登城馬道，亦被拆除殆盡。
這些古建築都有獨特的歷史文化價值，“以海會殿為例，梁思成在這裡發現了獨特的單簷懸山頂。”張呈富告訴《中國新聞週刊》。
儘管大同古城已經傷筋動骨，但在1982年還是被國務院授予首批歷史文化名城稱號。阮儀三認為，大同古城入選首批名單，歷史上的因素是次要的，主要是當時大同還保存有完整的歷史地段和街區。
然而，在張呈富看來，歷史文化名城的榮譽，沒有喚醒人們的保護意識，人們對古城的“建設性破壞”愈演愈烈。特別是在20世紀90年代，在舊城改造和城市開發潮的衝擊下，大同古城7.34公里長的主城城牆，被拆了近半，成了殘垣斷壁，城內的四合院民居也被大量拆除。僅以1998年改造和開發教場街、大十字街兩條道路為例，共拆除民房7154間，14.88萬平方米，拆遷居民4259戶。
古城保護刻不容緩。安大鈞在1998年成為大同市人大常委會主任，著手製定古城保護的法律法規。此時，大同正處於新一輪舊城改造的時期。安大鈞介紹，市政府要在古城內建設兩縱兩橫的井字型馬路，同時計劃把古城內的四合院全部改建為6層樓房。這一年，馬斌在教場街四合院的住所被拆，用以修建6層樓房。馬斌告訴《中國新聞週刊》，“拆遷是在國有企業的主導下推動的，當時房子不值錢，大家都認為樓房比平房好，拆遷特別快。”
安大鈞對這一輪拆遷堅決反對：“大同擁有地方立法權，我上任後分步制定古城保護決定、保護條例和保護規劃。”他充分發揮人大的監督作用，堅決反對破壞古城的行為。為了這件事，他還和大同時任主要領導拍過桌子，“幾乎把水杯都摔了”。
在這位強勢主任的堅持下，古城改造計劃中途擱淺。不過，此時大同古城的面貌已經“被改造”得面目全非，在西南區域和西北區域，一排排六層建設拔地而起，至今仍然矗立在古城西側。
大同古城屬於典型的建設發展與舊城保護存在衝突的產物。吳良鏞在上世紀發表文章稱，國內不少古城“興建了巨大體量的工廠辦公樓，並迫使大規模改建基礎設施，而每一條街道、新大樓的建成又導致更多的人口集中……對開拓新區缺乏充分財力和決心等等，使舊城容量過分飽和，連一些較低的環境質量標準都難以保證，文物保護問題就難以提上議事日程了”。
大同的案例類似，大同政府當時資金很短缺。曾任大同市城市規劃管理局副局長、現任大同市城鄉規劃委員會副主任兼專家委員會主任的張滃告訴《中國新聞週刊》，大同雖然擁有“黑金”煤礦，但賣煤收益並沒有多少進入到地方財政。大同市原來轄4個區，財政還有盈餘，後來併入了7個貧困縣，財政入不敷出。在這種背景下，張滃認為主政者為了便利城市交通、改善人們的居住環境，做法有一定合理性。
但這種做法遭到很多專家的嚴厲批評。阮儀三曾公開批評稱，“我們常說的建設性破壞，就是發生在上世紀八九十年代以來各地城鎮的建設中。在這個時期大多數的人們，包括許多城鎮領導大都缺乏對歷史文化遺產的認識，一味地拆舊建新，說起來都是為了建設的需要，都是為了解決老百姓的居住問題，卻忽視或不懂保護重要文化遺產的意義，造成了無可挽回的損失”。
山西平遙古城上世紀80年代出現拆遷風波，阮儀三帶領自己學生出錢出力，四處奔走，才保下這座後來入選世界歷史文化遺產的古城。在平遙周圍，保存度完好的古城不在少數，卻都沒有存活下來。
耿彥波的“政治遺產”
最近幾十年，大拆大建似乎成了大同古城的“宿命”。中國城市規劃設計研究院名城所歷史名城學術研究部主任高級城市規劃師王軍在2016年撰文認為，經歷大規模拆除，大同古城閒置用地佔20％左右，醫院、學校、文化館等拆遷殆盡，社區管理混亂、傳統生活網絡和秩序蕩然無存。
大同古城的這種變化離不開一位爭議人物——大同市原市長耿彥波。
安大鈞告訴《中國新聞週刊》，上世紀90年代他就與耿彥波相識，耿彥波那時還是靈石縣縣長。從靈石縣的王家大院、晉中的榆次古城，再到大同，耿彥波任上對於古城、古建築的修建情有獨鍾，城建也是他最重要的執政抓手。2008年2月，耿彥波上任大同市長的第二天，就將視察的第一站選在了規劃局。此後不久就提出了“一軸雙城”的思路:“古城實行整體保護，在東邊建立御東新區，中間以御河為軸，西邊傳統，東邊現代，兩相呼應。”
根據耿彥波的構想，大同古城修復與保護工程將按照先易後難的原則：用三至五年時間修復包括古城牆、代王府等歷史建築，投資超過百億元；到2013年，也就是耿彥波5年任期尾聲的時候，老城內的所有現代建築都將搬遷出去，佔地3.28平方公里的明代大同古城將歷史性重現。
耿彥波宏大的古城重建規劃，首當其衝受質疑之處在於大規模拆遷。據《時代週報》2013年報道，如果完全重建大同古城，或將涉及近10萬居民的拆遷。據《大同日報》2016年的數據，歷時8年的古城牆修復，涉及搬遷居民2.3萬戶。重建思路也受到很多批評，同濟大學教授阮儀三曾在接受媒體採訪時指出，耿彥波在大同時把當地一些成片的歷史街區，包括明清民居全部拆光，打算全部重建，這是“拆了真古董，卻做假古董”。
2013年，剛剛當選新一屆大同市長的耿彥波，正準備繼續大刀闊斧開展後續拆遷工作的時候，“意外”被安排到太原擔任市長。2013年2月3日，《大同日報》頭版刊發了山西省委組織部對於耿彥波的幹部考察公示。三天後，耿彥波離開大同，調任太原市委副書記，後任市長。
耿彥波離開大同後，留下了偌大的攤子，繼任者們如何選擇？《瞭望東方週刊》當時曾報道，2013年耿彥波離開大同後，工地急劇降溫、政府工程停工、拆遷工程擱淺，有人據此擔憂，古城保護工程爛尾或從隱憂變為現實。
耿彥波離開之時，古城四面城牆中的西牆還沒有合攏。大同古城城牆是耿彥波來到大同後最先修復的項目之一，也是他“一軸雙城”抓手。不過，在他離開大同之前，周長7.24千米的城牆，還剩下185米的缺口。直到2015年，北京市平谷區區委書記張吉福跨省調任大同市委書記，城牆收尾工作由他推動完成。
耿彥波2013年離開，張吉福2015年來到大同，當地人把中間這兩年時間稱為空窗期，古城修復項目陷入了停滯，大同人對此頗有微詞。耿彥波走後，繼任者是曾擔任山西省住房和城鄉建設廳廳長的李俊明。一位熟悉大同官場的人士告訴《中國新聞週刊》：“由於他（李俊明）在大同任職時間很短，也不是一把手，施展的空間有限，但他在債務問題上處理得非常好。”
在耿彥波離開大同的時候，不少報道稱，其給大同政府留下了百億負債。不過，安大鈞算了一筆賬稱，耿彥波時代，大同城市建設總投資花了超過700億元，主要投在御東新城。當耿彥波離開大同的時候，大約還有200億元的負債。他強調，大同古城保護修復並沒有花費太多資金，粗略估計50多億元，“如果古城建設投入了幾百億元，早就修復完成了”。
而李俊明上任伊始，在他第一份政府工作報告中稱，大同“財政總收入、公共財政預算收入僅佔全省7.2％和5.3％，財政收支矛盾日益突出，政府負債風險不容小視。”在他任上，大同2013年歸還銀行貸款本息36.2億元，2014年償還40億元政府債務。
耿彥波離開後，古城修復的戰線拉長。而隨著時間推移，圍繞大同古城修復的爭議並沒有停息。
在大同民間，支持耿彥波的聲音不絕於耳。張滃介紹，大同在1990年審批通過的城市發展規劃中就提出了保護古城、發展新城的主張，直到18年後耿彥波來到大同後才正式實行這一設想：“耿彥波到大同前，城市破爛不堪，市民也非常消極。耿彥波到來後，改變了大同的城市格局，從谷底喚醒了這座城市，市民發現我們的城市還是有前途。”
耿彥波這種負債式擴張是否透支了大同，這也是爭議的焦點。安大鈞介紹，市人大最早也不太主張負債經營，所以市人大當時提出開發一個新城，保護一個古城，用開發新城賣地的收入來補充古城急需的資金。“但就像大同老百姓說的，過去我們城市建設每年要花10億元，什麼也沒做成。耿彥波做了這麼多事，花這點錢算什麼？老百姓認為耿彥波幹了實事。”
不再“動大手術”
安大鈞是大同第一版古城保護條例的主要推動者。新版《大同古城保護條例》將於今年10月1日起正式實施，這距安大鈞制定的版本已經過去了20年。這20年，大同古城發生了劇烈變化。但始終困擾大同古城改造的另一個問題是，體制機制掣肘，各方打架。
張滃告訴《中國新聞週刊》，大同古城在2000年的舊城開發，規劃局和規劃設計院夾在中間很為難，一邊是市委市政府要建設城市，一邊是人大要保護古城。做一個能讓各方滿意的規劃，難度非常大。
“體制和機制上，我們成立了領導組和古城管委會，協調各方。” 大同市古城保護與發展領導組副組長兼辦公室主任、市古城管委會主任武保洲告訴《中國新聞週刊》，今年準備成立古城投資集團，一是參與古城保護維修，二是推動文旅發展，促進大同的城市轉型。
不過，大同古城管委會目前也遇到不少挑戰。古城管委會已經從市政府直管的事業單位下放到平城區，同時缺少行政職能。“我們還有補救措施，正在申報省級生態文化旅遊示範區，這樣就可以把古城保護的職能通過政府授權落實。”武保洲說。
體制和機制理順的同時，修復古城的方向重新擺在桌面上。張滃認為，國家通報批評後，漸進式更新更加明確，這是近幾年對大拆大建的反思。
“大同古城整改的方向是不能輕易拆遷，沒必要的就不修建，古城修復要走微更新的路。”張滃告訴《中國新聞週刊》，否定大拆大建，不能把大量的人遷出去再遷回來，現在需要慢慢修。他坦言，這種更新方法有難度，古城內很多房子已經坍塌，只修房頂不行，需要在修復理念和方法上取得平衡，“這種修復工作難度大，就從技術上想辦法，無論多難都必須走這條路”。
以華嚴寺南側區域建設的民居項目為例，文物保護和歷史街區修復兩者之間就出現了衝突。華嚴寺是我國現存年代較早、保存較完整的一座遼金寺廟建築群，1961年被國務院公佈為第一批全國重點文物保護單位。該寺廟南側則是老舊居民區，原有房屋已經拆除，土地平整完畢。
按照大同政府的方案，該區域規劃建設四合院，總投資3.65億元。不過，“由於該區域位於華嚴寺的監控地帶範圍內，任何建設必須要向省級文物局去報備。”陳穎介紹。山西省文物局去年上報方案後，國家文物局今年2月回覆暫不同意建設，要求方案重新整改。
“古城修復和改造不可逆，一旦開始就再也不能回到原來的狀態，只能不斷去改善，這等於是走了另外一條道路。如何走，現在也沒有明確的方式。”上海同濟城市規劃設計研究院歷史文化名城規劃設計所所長林林告訴《中國新聞週刊》，大同古城面積大，不太可能成為一個封閉景區，如何保持古城活力，讓人能住得下去，更加重要。
陳穎在總結過去多年的經驗教訓時認為，“人們之所以批評大同，就是過去幾年對古城進行大手術。現在，古城建設保護要循序漸進，變化要以一種肉眼看不出來的方式進行。”
