《關於首先查封法院與優先債權執行法院處分查封財產有關問題的批覆》的理解與適用
（【作者】 劉貴祥，趙晉山，葛洪濤 【作者單位】 最高人民法院）
最高人民法院《關於首先查封法院與優先債權執行法院處分查封財產有關問題的批覆》（以下簡稱《批覆》）已經最高人民法院審判委員會2015年12月16日第1672次會議通過，並於2016年4月14日起施行。本文擬對《批覆》起草的相關背景、主要內容及適用中應當注意的問題做簡要說明。
一、《批覆》出臺的背景
根據現行法律與司法解釋的規定：執行程序中應當由首先查封法院處分查封財產。該規則符合查封制度的法理，有利於調動申請執行人的積極性，及時發現、控制財產並實現生效法律文書確定的債權，實踐效果總體良好。但當查封財產上存在順位在先的擔保物權、優先權保障的債權（以下簡稱優先債權）時，如果首先查封法院遲延處分財產，優先債權將無法及時實現，從而損害優先債權人的利益。
實踐中，導致首先查封法院遲延處分查封財產的主要原因有以下幾點：第一，首先查封是保全程序中的查封，處分財產要等到案件審理結束；第二，首先查封法院所審理案件複雜、當事人多、財產情況不清，或者存在暫緩執行、中止執行的情形；第三，查封財產的價值小於或相當於優先債權的數額，處分並清償優先債權後，對於首先查封的普通債權意義不大，首先查封法院缺乏處分動力；第四，一些首封法院為保護作為被執行人的當地企業，拖延執行程序，甚至藉機與優先債權人就財產分配討價還價。總之，導致首先查封法院遲延處分查封財產的原因較為複雜，有制度不協調因素，也有地方保護主義因素。
由於該問題在實踐中日益凸顯，各地陸續出臺相應文件予以規制。如上海髙院出臺了《關於在先查封法院與優先受償債權執行法院處分查封財產有關問題的解答》，山東高院出臺了《關於處理在先查封法院與優先受償債權執行法院處分查封財產爭議若干問題的規定（試行）》，江蘇高院執行局出臺了《關於首查封普通債權法院與輪候查封優先債權執行法院之間處分查封房地產等相關問題的答覆》。從上述規範性文件看，各地處理該問題的規則基本一致：當首先查封法院與優先債權執行法院對查封財產發生處分權衝突時，由優先債權執行法院負責處分；具體解決途徑則遵循最高人民法院《關於人民法院執行工作若干問題的規定（試行）》（以下簡稱《執行規定》）確立的執行爭議協調解決的程序，先由兩地法院協商。協商不成的，逐級層報共同上級法院協調解決。
但是，由於首先查封法院負責處分財產是司法解釋層面確立的規則，各地規範性文件不能改變這一規則，因此上級法院在指定優先債權執行法院處分查封財產時，面臨依據不足的困難。為回應司法實踐的需求，最高人民法院審判委員會針對福建高院《關於解決法院首封處分權與債權人行使優先受償權衝突問題的請示》，討論通過了本《批覆》，將實踐經驗上升為司法解釋，以解決實踐中存在的首先查封法院與優先債權執行法院財產處分權衝突這一普遍性問題。
二、《批覆》的基本思路
《批覆》的基本思路為：保障實體法上優先債權制度的實現，兼顧執行程序法上首先查封制度的價值，在協調實體法與程序法制度的基礎上，以批覆的形式，短、平、快地解決實踐中的主要問題。
第一，保障優先債權及時實現，兼顧首先查封制度。從根本上講，首先查封法院負責處分查封財產是執行制度中的程序性規則，解決的是由哪個法院處分財產的問題；優先債權制度是實體性制度，規定的是哪個債權應當就處分財產所得優先受償的問題，兩者在邏輯上並無衝突。但是如上所述，基於種種原因，首先查封法院負責處分查封財產規則的剛性適用，可能會導致優先債權制度的規範目的落空。權衡兩種制度的價值及各自保護的利益，優先債權的實現應當處於更優越的地位。第二，以批覆的形式解決主要問題。首先查封法院與優先債權執行法院財產處分權衝突涉及的問題很多，情形複雜，如果全部釐清後予以規定，尚需時日，不利於及時解決實踐中的突出問題。為了及時指導實踐，《批覆》僅就處理該問題的一般規則、程序銜接及爭議協調予以規定，以有限的條文，簡單明快地解決實踐中的主要問題。
三、《批覆》的主要內容
《批覆》共四個條文：第1條規定了優先債權執行法院要求首先查封法院將財產移送執行的條件；第2條規定了將財產移送執行的程序性事項；第3條規定了優先債權執行法院對移送財產的處分與分配；第4條規定了法院之間爭議的協調解決程序。分別說明如下：
（一）優先債權執行法院要求首先查封法院將財產移送執行的條件
1.首先查封法院負責處分查封財產的一般規則及其意義。我國現行司法解釋中確立了首先查封法院負責處分查封財產的規則。首先，根據一般法理，查封是查封機關取得處分權的前提與依據，是劃分國家公權力與個人私權利界限的標誌。最高人民法院《關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法解釋》）第486條規定：對被執行的財產，人民法院非經查封、扣押、凍結不得處分。其次，民事訴訟法第一百零三條明確規定不得重複查封。為了解決實踐中多個債權人對特定財產申請查封的問題，最高人民法院通過司法解釋建立了輪候查封制度。最高人民法院、國土資源部、建設部《關於依法規範人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》第20條第1款規定：輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先後進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉為查封；查封法院對查封的土地使用權、房屋全部處理的，排列在後的輪候查封自動失效；查封法院對查封的土地使用權、房屋部分處理的，對剩餘部分，排列在後的輪候查封自動轉為查封。但輪候查封並不產生查封的效力，只有在先查封被解除後，排列在先的輪候查封才能轉為查封。即只有首先查封才是嚴格意義上的查封，只有首先查封法院才具有對查封財產的處分權。第三，該規則在我國司法解釋中有具體體現。如《執行規定》第91條規定，參與分配程序由首先查封法院負責主持，如果首先查封系保全程序中作出，具體分配則要在該案件審理終結後進行。雖然嚴格來說本條僅涉及參與分配程序，並^涵蓋所有的執行案件，但是結合上述兩個理由，可以得出我國實際實行的是首先查封法院負責處分查封財產規則。
首先查封法院負責處分查封財產規則可以調動申請執行人的積極性，及時控制財產並實現生效法律文書確定的債權，有利於債權人權利的維護與執行程序的推進，是執行程序中一項重要制度。
2.首先查封法院負責處分查封財產規則與優先債權制度的協調。如上所述，首先查封法院負責處分查封財產規則的剛性適用，會導致優先債權制度的規範目的落空。實踐中大量的案件要求首先查封法院負責處分查封財產規則必須做出調整，以保證優先債權這一實體法制度的實現，這是本《批覆》出臺的主要目的。《批覆》第1條的主要內容就是通過設定首先查封法院向優先債權執行法院移送查封財產的條件，來調整首先查封法院負責處分查封財產規則，或者說來協調首先查封法院負責處分查封財產規則與優先債權制度。
3.關於移送條件的兩種主張及《批覆》的選擇。關於優先債權執行法院請求將財產移送執行的條件，存在兩種不同觀點。一種觀點認為，移送應以首先查封法院遲延執行為前提。主要理由是：第一，只有首先查封法院過分遲延處分時，才會損害優先債權的實現；第二，地方保護普遍存在，首先查封法院處分財產可能損害優先債權人利益，優先債權執行法院處分財產也可能損害首先查封債權人的利益。比如，在財產足以清償優先債權的情況下，優先債權執行法院遲延處分財產，就可能會導致普通債權的清償比例降低。
第二種觀點認為，應當確立無條件移送的一般規則，對於不應移送的特殊情形，通過上級法院的協調程序解決。主要理由是：第一，首先查封法院無條件移送有利於落實優先債權制度。從實體法的角度來看，優先債權比首先查封債權處於更優越的地位，由優先債權執行法院處分查封財產更有利於優先債權制度目的的實現。第二，“過分遲延”的條件不好判斷，實踐中不易操作，容易導致法院之間的扯皮現象。第三，對於某些特殊案件，如果由首先查封法院處分更為合理的，可以通過上級法院協調解決。
經過充分討論，《批覆》綜合了上述兩種觀點，最終規定了“自首先查封之日起已超過60日，且首先查封法院就該查封財產尚未發佈拍賣公告或者進入變賣程序”的移送條件。
4.具體制度設計。《批覆》第1條在重申首先查封法院負責處分查封財產規則的基礎上，具體設定了優先債權執行法院請求移送財產的條件。該條確立了處理此類案件的一般規則，是《批覆》的核心條款。
首先查封法院向優先債權執行法院移送財產處分的具體條件有四個：一是優先債權為生效法律文書所確認；二是優先債權在其他法院進入了執行程序；三是自首先查封之日起已經超過了60日；四是首先查封法院尚未就該查封財產發佈拍賣公告或者進入變賣程序。需要注意的是，只有同時符合了上述四個條件，優先債權執行法院才能要求移送。
關於《批覆》第1條，需要注意以下幾個問題：第一，關於“首先查封法院”。首先查封法院並非指最早查封財產的法院，而是指優先債權執行法院準備處分該財產時處於第一順位的查封法院。由於我國不承認重複查封，輪候查封不具有查封的效力，只有處於第一順位的查封才是嚴格意義上的查封。因此嚴格來說，首先查封法院的概念並不準確，準確的表述應該是處於第一順位的查封法院，或者直接表述為“查封法院”。《批覆》之所以採用“首先查封法院”概念，是遵照了實踐中的習慣表達，適用中應注意把握其準確含義。
第二，優先債權應當為生效法律文書所確認。執行程序中對於執行財產上的擔保物權或者優先權採用滌除原則，為平衡相關擔保物權人與優先權人的權益，同時規定擔保物權與優先權保障的債權參與到執行程序，不以取得執行依據為前提。即，不僅經生效法律文書確認的優先債權可以申請執行或者加人執行程序，未經生效法律文書確定的優先債權，也能夠經通知或直接申請加入到已經開始的執行程序。《批覆》第1條“已經進入其他法院執行程序的優先債權”，僅指已經生效法律文書確認的優先債權。對於未經生效法律文書確認的優先債權，可以合理推斷為尚未產生通過公權力實現的意圖，不會因首先查封法院遲延處分查封財產的行為而受損。
第三，關於“自首先查封之日起已超過60日”。一般而言，60日不足以完成從查封到拍賣公告的整個程序，所以這裡的60日並非要給首先查封法院留出足夠的處分財產時間，而是要給首先查封法院一個緩衝期，避免某些很快就能進入拍賣或者變賣程序的財產變更處分法院。這一期限體現了保障優先債權人的意圖。此外還應該注意，這裡沒有區分首先查封是保全程序中的查封還是執行程序中的查封。《批覆》制定過程中曾考慮區分保全查封與執行查封，即當優先債權執行法院商請移送時，如果首先查封為保全查封，首先查封法院應立即移送；如果首先查封是執行查封，則在滿60日不處分時予以移送。當時考慮的是，保全查封一般會比執行查封在財產處分上更為遲延，更有移送的必要。後來考慮到這種區分的實踐意義不大，為了簡明規則，《批覆》最終統一做了規定。
第四，關於“發佈拍賣公告或者進入變賣程序”。《批覆》最初條文表述為“變價程序”，討論中大家認為變價程序容易發生歧義，實踐中具體時間點仍難以把握，比如評估是否為變價程序等。為了避免理解上的歧義，《批覆》最終規定了“發佈拍賣公告或者進入變賣程序”這一明確的時間節點。
5.關於優先債權的概念與範圍。在《批覆》中，優先債權是關於“對查封財產有順位在先的擔保物權、優先權的債權”的簡稱。關於這一簡稱，開始曾考慮過“優先受償權”、“優先受償債權”等多個術語，後來參考《民訴法解釋》第508條第2款、最高人民法院《關於人民法院民事執行中拍賣、變賣財產的規定》第9條第1款及《執行規定》第93條的表述，採用了優先債權的概念。優先債權的主要類型如下：
第一，抵押權擔保的債權。實踐中，最常見的是抵押權擔保的債權。解決抵押權擔保債權執行法院與首先查封債權執行法院之間處分權的衝突，是本《批覆》的主要目的。
第二，合同法第二百八十六條規定的承包人關於建設工程價款優先受償的權利。關於《批覆》應否涵蓋建設工程價款優先受償權的問題，有意見認為，建設工程價款優先受償權認定複雜，實踐中不易判斷，不宜納入《批覆》調整範圍。《批覆》最終將建設工程價款優先受償權納入了調整範圍，主要是考慮到這類案件在實踐中大量存在，亟需解決；而且，適用本《批覆》以優先債權得到生效法律文書確認為前提，不涉及在執行程序中判斷的問題；加之有上級法院協調爭議機制作保障，不必擔心實踐中出現混亂。
第三，其他擔保物權擔保的債權和其他優先權保障的債權。質權、留置權和船舶優先權所擔保或保障的債權，符合《批覆》關於優先債權的定義，雖然實踐中此類優先債權與首先查封債權發生衝突的案例不多，但無疑屬於《批覆》調整的範圍。
（二）將財產移送執行的具體程序
《批覆》第2條是關於優先債權執行法院與首先查封法院協商並辦理查封財產移送事項的程序性規定。《批覆》詳細規定程序性事項是基於以下兩點考慮：第一，從理論上說，處分權與查封密不可分，優先債權執行法院處分查封財產，涉及與首先查封法院處分權的銜接問題，需要具體的程序予以配合。第二，清晰明確的程序是制度實效的保障。在《批覆》徵求意見過程中，中基層法院強烈建議，條文要儘可能明確、具體，避免因缺乏操作性而引發相互間的扯皮。
《批覆》第2條針對優先債權法院商請與首先查封法院移送兩個環節，明確了各自需要注意的事項，同時設計了商請移送執行函與移送執行函的文書樣式作為《批覆》附件，基本的考慮就是儘量使程序設計更具可操作性。
在移送環節，需要重點注意以下幾點：第一，商請移送執行函需要附有確認優先債權的生效法律文書，這是對第1條“已進入其他法院執行程序的優先債權”的補充，即優先債權必須為生效法律文書所確認；第二，在移送執行函中應當表明兩項內容：“將查封財產移送執行”與“首先查封債權的相關情況”。第一項內容提供了優先債權執行法院處分財產的法理根據，也解決了實踐中與協助登記機關的銜接問題。優先債權執行法院對查封財產採取續封、解封或處分措施時，可持移送執行函要求協助機關配合。第二項內容意在保護首先查封債權在隨後執行程序中的合法利益。第三，關於首先查封法院對當事人的通知。執行程序中的管轄制度較為靈活，為解決地方保護問題，實踐中採取委託執行、指定執行、交叉執行等方式變更執行法院。首先查封法院向優先債權執行法院移送財產處分，從管轄權轉移角度看，類似於委託執行或者指定執行。這種行為無需徵得債權人的同意，但是應當通知相關當事人，以保障當事人的知情權，並便於其參與到隨後的執行程序中。
（三）優先債權執行法院對財產的處分與分配
《批覆》第3條規定了優先債權執行法院對移送財產的處分及分配事項，具體應注意以下問題：
1.優先債權執行法院處分與續封的手續問題。實踐中移送的財產多數為不動產或者不登記不具有對抗效力的特殊動產。執行法院對於此類財產的處分，需要登記機關的配合。為了解決優先債權執行法院與協助登記機關的銜接問題，《批覆》第3條第1款明確規定：財產移送執行後，優先債權執行法院在處分或繼續查封該財產時，可以持首先查封法院移送執行函辦理相關手續。
2.優先債權執行法院處分財產後清償債權的範圍。對此有四種觀點：第一種觀點主張只清償受移送法院執行的優先債權，剩餘款項交首先查封法院；第二種觀點主張清償所有優先債權，剩餘款項交首先查封法院；第三種觀點主張該財產上存在的各個債權，無論是優先債權還是普通債權，都應該予以清償，但是如果首先查封法院還查封了被執行人的其他財產，則無需將其他查封財產及其整個執行案件移送；第四種觀點主張首先查封法院在移送該查封財產的同時，應當將首先查封所涉案件及其他查封財產一併移送。綜合考慮實現優先債權的目的、法院之間的程序銜接等因素，《批覆》採納了第三種觀點，規定“應當按照法律規定的清償順序分配”。
3.尚未被生效法律文書確認的首先查封債權的保護。基於保護首先查封債權的一貫思路，《批覆》第3條第3款規定，如果首先查封債權尚未取得執行依據，執行法院分配時應按照其清償順位預留出相應份額，待首先查封債權的數額確定後，再作出相應處理。
4.關於分配的理解。《批覆》第3條中的“分配”是在廣義上使用的，並非狹義的“參與分配”概念。具體講，不僅包括狹義的參與分配情形，也涵蓋多個債權人對於同一債務人申請執行而不符合參與分配條件的情形。比如在一個執行程序中同時實現一個優先債權與一個普通債權的情形，也屬於該條所規定的分配。
（四）爭議的協調處理
《批覆》雖然確立了處理首先查封法院與優先債權執行法院處分權爭議的規則，但是隻要產生爭議的原因沒有消除，尤其是地方保護問題未得到解決，相關法院之間難免會出現爭議。加之案件情況千差萬別，在某些案件中，由首先查封法院處分財產更為妥當，《批覆》第1條確立的超過一定時間就一律移送原則也需要上級法院的協調機制予以平衡與緩和，因此《批覆》第4條規定了爭議協調解決的途徑。對於該條規定，應注意以下問題：
1.上級法院協調的制度基礎與實踐經驗。《執行規定》第125條第1款規定：兩個或兩個以上人民法院在執行相關案件中發生爭議的，應當協商解決。協商不成的，逐級報請上級法院，直至報請共同的上級法院協調處理。實踐中，對於《批覆》所涉事項的爭議也多是通過報請上級法院協調的方式解決。
2.上級法院協調時的原則。《批覆》第1條所定規則不僅適用於首先查封法院與優先債權執行法院，也適用於處理爭議的上級法院，即上級法院對於兩個法院之間的處分權爭議，原則上應按照《批覆》第1條的規則處理。《批覆》起草過程中，第4條曾表述為：“共同的上級法院在指定執行法院時，應當按照本批覆第1條的規定處理”，但在後來討論中，大家一致認為第1條作為一般規則在邏輯上應適用於整個《批覆》，上級法院在協調時當然應予以遵照執行，第4條對此無需重申，只需規定應考慮的例外因素即可。
3.上級法院協調處理時應當考慮的例外因素。《批覆》第4條列舉了上級法院協調時應當考慮的因素，適用中應當綜合考量，總體把握。具體說明如下：第一，首先查封債權所處的訴訟大致能反映出將來處分財產的時間，及優先債權實現的遲延程度。第二，查封財產的種類及所在地，主要是在不動產執行中要注意將不動產所在地作為確定執行法院的一個重要考慮因素。第三，關於各債權數額與首先查封財產價值之間的關係，可以簡單理解為：優先債權數額佔查封財產價值的比例越髙，則移送的必要性越強。如果比例極低，比如優先債權100萬，査封財產5000萬，則移送的必要性不大；只要比例相當，原則上就應予以移送；如果比例超過了100%，則除非案件極為特殊，應一律移送。第四，由於案件情況千差萬別，如果存在影響移送的其他因素，也應予以考慮，比如，查封財產涉及首先查封法院當地職工的大量勞動債權，即應作為一個重要的考慮因素。
4.上級法院決定由首先查封法院繼續執行時對優先債權的保護。《批覆》第4條還同時規定，對於上級法院綜合考慮全案因素，決定由首先查封法院繼續執行的，應當督促其在指定期限內處分首先查封財產，以避免優先債權的實現過分遲延。
四、實踐中應當注意的問題
（一）受移送法院繼續查封后的查封順位問題
《批覆》第3條第1款規定，優先債權執行法院在處分或繼續查封該財產時，可以持首先查封法院移送執行函辦理相關手續，但是《批覆》沒有明確規定繼續查封后的查封順位問題。對於該問題，實踐中應注意以下幾點：
1.查封財產在相關法院間轉移的情況在民事審判及執行程序中經常發生。第一，訴前保全的情況下，當事人向採取訴前保全措施以外的其他法院起訴的，保全手續應當移送給受理案件的法院；第二，執行程序中，債權人向兩個以上具有管轄權的法院申請執行的，後立案的法院要撤銷案件，並將控制的財產交先立案的法院處理。這裡控制財產的移交，就包括查封財產的移交。第三，在委託執行的場合，執行案外的委託也必然帶來查封財產在相關法院之間的轉移。
2.查封財產在相關法院間流轉的基本規則。根據上述相關司法解釋，查封財產在相關法院移轉的規則是：前法院作出的查封裁定視為後法院作出的裁定，後法院續行查封后，仍為前法院的查封順位。
3.在《批覆》所涉情況下，相關債權在移送財產上的既有查封順位不變，受移送法院為首先查封債權所做的續封，仍為首位查封。為其他債權所做的輪候查封尚不具備查封效力，不存在查封期限問題，無需續封，仍為其原查封順位。這裡需要特別注意，查封順位對應的是債權，而非法院。財產移送執行後，優先債權執行法院執行中待實現的至少有兩個債權，一是首先查封債權，一是優先債權。這兩個債權的查封順位不因財產的移送而改變，以維護各自的查封順位利益。
（二）首先查封法院與優先債權執行法院為直接上下級法院時如何處理
有意見認為，凡是首先查封法院與優先債權執行法院發生爭議的，一律報請共同的上級法院協調解決。該規則在爭議法院為直接上下級關係時，不具有可操作性。
我們認為，《批覆》系針對實踐中的主要問題作出，不可能面面倶到，對於未涉及的問題，應結合相關法律精神及《批覆》的目的予以合理解釋。就該問題而言，對於《批覆》應做限縮解釋：首先查封法院與優先債權法院為直接上下級法院的，不適用《批覆》第2條、第3條規定的函商程序，應遵照通常上下級法院執行工作中的行文規則予以處理；具體執行法院的確定，應以直接上級法院的意見為準，無需報請共同的上級法院。這是因為，我國基本的執行工作體制，就是上級法院監督、指導、協調下級法院的執行工作，上級法院可以糾正下級法院的執行行為，處理下級法院之間的爭議。[1]就執行管轄來說，上級法院有權提級管轄，[2]高級人民法院還有權指定管轄。[3]
（三）首先查封為保全查封，判決生效後未進入執行程序的，優先倩權執行法院應通過首先查封法院的哪個部門進行協調
對於該問題，我們認為：第一，無論是審判階段還是執行階段，協商溝通的主體都是人民法院。第二，不同的訴訟階段，人民法院內部具體承辦的部門會有所不同，審判階段歸審判庭，執行階段歸執行局。第三，判決生效後未進入執行程序的，應當由審判部門負責協調，但是執行部門應予以協助配合。在首先查封裁定為審判部門作出的情況下，在進入執行程序前，執行部門雖然無權予以處理，但是相關法院協商的畢竟是執行程序中的問題，所以首先查封法院的執行部門也應予以相應的協助與配合，以共同實現執行制度的目的，確保債權及時得以實現。
【註釋】 [1]參見《執行規定》第14部分“委託執行、協助執行和執行爭議的協調”及第15部分“執行監督”。
[2]民事訴訟法第38條規定，上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審民事案件；確有必要將本院管轄的第一審民事案件交下級人民法院審理的，應當報請其上級人民法院批准。該條文主要處理執行案件的管轄可以參照適用。
[3]《最高人民法院關於高級人民法院統一管理執行工作若干問題的規定》第8條規定：高級人民法院對本院及下級人民法院的執行案件，認為需要指定執行的，可以裁定指定執行。
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