文/李春梅 中國（深圳）綜合開發研究院銀湖新能源戰略研究中心
2020年4月10日，國家能源局發佈《中華人民共和國能源法（徵求意見稿）》。相較於2007年的版本，此版徵求意見稿承認了能源的商品屬性，提出公平競爭、平等參與等開放性理念，更加強調發揮市場配置資源的決定性作用。同時，也明確了政府的監管與調節範圍，形成市場競爭與政府監管分工協作、優勢互補、相互促進的發展格局，為能源行業高質量發展提供法律保障。
一、更加堅定能源市場化方向
黨的十八屆三中全會提出，要推進水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領域價格改革，放開競爭性環節價格。2015年印發的《中共中央國務院關於推進價格機制改革的若干意見》也把“加快推進能源價格市場化”作為重要內容。近年來，中國能源體制改革一直是按照市場化的思路在逐步推進，發用電計劃放開、增量配電網改革、電力現貨市場建設取得突破性進展，油氣管網分離進入實質性階段。
此版徵求意見稿再次強調“能源市場化”原則，提出能源發展要“堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用，構建有效競爭的市場結構和市場機制，在競爭性領域形成主要由市場決定能源價格的機制，建立有效的能源監管體系”（第十四條）。同時，專設第五章“能源市場”規定了市場主體、價格機制、成本監審、市場秩序等問題，這與此前中共中央、國務院發佈的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出的擴大要素市場化配置範圍、促進要素自由有序流動、加快要素價格市場化改革的戰略方向是一致的。可見，能源市場化的方向更加得到強化，以法律的形式明確下來為進一步深化能源市場化改革奠定基礎。
二、承認能源的商品屬性
在相當長一段時間裡，能源作為關係國計民生的特殊產品，其生產、運輸、價格、項目的審批，都被賦予了濃厚的計劃經濟色彩。因此，能源的商品屬性被弱化，社會上更多的認為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準公共產品，是市場失靈的領域，應該由政府管制、國企壟斷經營。事實上，能源雖然是關係國家安全的戰略性資源，但也是商品，具有一般商品的基本屬性。
此版徵求意見稿規定，區分不同能源品種特性，推動煤炭、電力、石油、天然氣等能源市場建設，建立主體多元、統一開放、競爭有序、有效監管的能源市場體系，實現能源資源在更大範圍的優化配置（第六十五條）；能源領域的競爭性環節主要由市場形成價格（第六十六條）；合理佈局交易機構和交易平臺（第六十八條）。這些條文明確了能源受價格規律和供求關係調節，可由競爭配置資源、由供求決定價格、由契約規範交易。這既是對習近平總書記提出的能源發展“四個革命，一個合作”要求中“推動能源體制革命，打通能源發展快車道，還原能源的商品屬性”的具體落實，也是對能源商品屬性的肯定。還原能源商品屬性是構建有效競爭的能源市場體系的基礎，以更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。
三、破除投資主體所有制限制
從過去幾十年能源改革發展實踐來看，能源市場價格的完善和指導價格的調整取得了一定的成就，但是由於行政性干預尚未完全破除，市場準入規則不夠完善，市場缺乏充分競爭，非公資本在能源市場中往往處於不公平競爭狀態，能源行業市場集中度高、壟斷等現象依舊存在。
此版徵求意見稿規定“從事能源開發利用活動的投資、經營和管理主體應當公平競爭，其合法權益受法律保護”（第十四條）；“鼓勵各類投資主體依法平等參與能源開發利用活動和基礎設施建設”（第六十四條）。這意味著，未來能源投資主體不再區分所有制，對民營和外資企業無歧視開放。
此外，徵求意見稿第四十條提到，“在保護性開發的前提下，允許符合准入要求的市場主體參與油氣勘查開採”。目前我國煤炭和電力行業產權已經實現了多元化，石油天然氣銷售環節也基本放開，這條規定為接下來油氣勘查開採環節市場準入放開提供法律依據，進而提升整個能源行業的開放水平。
四、突出競爭與監管並重
此版徵求意見稿將能源領域競爭與監管並重理念上升至法律高度，明確“能源領域的自然壟斷性業務與競爭性業務應當分開經營”（第六十四條）。這表明，屬於競爭性領域的完全放給市場，引入多元投資主體，擴大對外開放，讓供求關係決定價格，競爭優化資源配置；屬於自然壟斷性領域的由政府管理，並加強對其價格、運行效率等的監管。同時，徵求意見稿提出普遍服務概念，要求能源供應企業履行普遍服務義務、承擔普遍服務責任（第五十八條、第一百零九條），與能源市場化相互配合，體現出“兩隻手”協同發力的理念。
將競爭性業務與非競爭性業務分開是推動能源體制機制市場化改革的前提，因此未來中國能源領域的改革核心，則是進一步區分競爭環節與自然壟斷環節，並加快推進落實兩個環節相關改革舉措。以石油天然氣體制改革為例，2019年3月《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》發佈，同年12月，國家石油天然氣管網集團有限公司成立。這是推動石油天然氣行業競爭性業務和自然壟斷性業務分開，實現“放開兩頭”的關鍵一環。同時，自然壟斷這一“中間”環節，則需要政府建立和完善成本監審辦法，按准許成本+合理收益原則，實現科學定價以及監管的制度化、規範化和精細化。
