文章來源丨《檢察日報》2020年9月21日03版
行政訴訟監督案件繁簡分流機制實踐探索
行政訴訟監督作為行政檢察的核心，其功能是“一手託兩家”，即一方面監督法院公正司法，另一方面督促行政機關依法行政。為此而開展的釋法說理、實質性化解行政爭議、提出社會治理類檢察建議等工作都應當屬於監督的範疇，必然要求檢察機關對所涉案件進行精細化審查。構建行政訴訟監督案件的繁簡分流機制正是基於對監督理念的重新詮釋。
近年來，行政訴訟監督案件呈現數量持續上升、類型分佈廣泛、矛盾集中突出、息訴化解難度大等特點。根據中央政法委、兩高《關於進一步優化司法資源配置 全面提升司法效能的意見》和最高檢有關文件精神，北京市檢察院第二分院（下稱二分院）在推進行政訴訟監督案件繁簡分流方面進行了一些探索。
推進行政訴訟監督案件
繁簡分流的實踐考量
與法院為緩解“案多人少”的出發點不同，檢察機關推進行政訴訟監督案件繁簡分流是基於檢察機關“法律監督”屬性的特殊需要。
（一）監督範圍延伸的需要
2018年，最高檢在全國檢察機關部署開展了行政非訴執行監督專項活動，並且將加強行政非訴執行監督作為加強基層檢察院行政檢察工作，補齊行政檢察短板，實現“四大檢察”全面協調充分發展的重要抓手。2018年，全國各級檢察機關共受理行政訴訟監督案件1.77萬餘件，其中非裁判結果類的監督案件佔比已經達到47.2%。可以預見，當基層院對行政訴訟裁判執行和非訴執行的監督工作全面開展起來，案件的體量也會顯著增長。因此，對行政訴訟監督案件進行繁簡分流是行政訴訟監督範圍延伸的需要，是具有前瞻性的一項機制建設。
（二）監督精準化的需要
一件行政案件，通常要經過法院一審、二審甚至再審，才能進入檢察機關監督程序，每一道程序都有糾錯功能，每經過一道程序，案件都會減少一部分。可見，受理的案件少、被糾錯的案件更少就是行政訴訟監督的客觀特點。實踐中應當尊重這個特點，並且將關注重點放在被監督案件的效果和影響力上。行政監督案件具有天然的類案效應和輻射效應，監督一個案件就有可能影響一類司法行為、一個行政機關甚至整個條線或整個區域的行政執法。因此，要通過簡單案件簡化辦理，從而集中有限精力辦好疑難複雜案件，達到“精準化”監督目標，才是構建“繁簡分流”機制的應有之義。
（三）監督理念更新的需要
傳統的監督理念中只有抗訴和發檢察建議是監督，而不支持監督申請就不是監督，這是對“監督”概念的窄化理解，已不能適應當前行政檢察工作的發展需要。行政訴訟監督不等於“挑錯”，監督的目的也不是為了證明“你錯我對”。行政訴訟監督作為行政檢察的核心，其功能是“一手託兩家”，即一方面監督法院公正司法，另一方面督促行政機關依法行政。因此，只要是圍繞實現上述功能而開展的釋法說理、實質性化解行政爭議、提出社會治理類檢察建議等工作都應當屬於監督的範疇，必然要求檢察機關對所涉及的案件作為“繁案”進行精細化審查。構建行政訴訟監督案件繁簡分流機制正是基於對監督理念的重新詮釋。
推進行政訴訟監督案件
繁簡分流的探索
試點期間，二分院通過制定《關於推進行政訴訟監督案件繁簡分流的辦案指引》（下稱《辦案指引》），對繁簡分流工作進行規範和細化。《辦案指引》共五章45條，並有兩個附件，三項配套工作機制。
（一）尊重行政訴訟監督的特點和規律，明確繁案與簡案的甄別標準
首先對2016年至2018年期間二分院辦理的612件案件進行梳理和統計，從案由、裁判結果、辦案期限、監督決定等4個方面進行分析。逐漸明確繁案與簡案的範圍，實際需要的辦案期限，以及可以簡化處理的流程節點。從法律層面和非法律層面兩個維度搭建繁案與簡案的甄別標準，用概括、列舉的方式明確繁案和簡案的範圍。第一個維度是法律層面，包括案由類型、原審程序、裁判種類、案件事實、法律適用五個要素；第二個維度是非法律層面，包括政策背景、社會影響、地域特點、辦案風險四個要素。當然，繁案與簡案的區分並非涇渭分明，由於受多種因素的影響，二者之間也可能互相轉化。就一般情況而言，具體範圍如下：
1.繁案的範圍
01
案情重大或者案件事實、證據、法律關係複雜的案件。
如：上級檢察機關督辦、交辦的案件；申請人對原審認定的事實和採信的證據存在較大異議，且提出較為充足的證據的；涉及與民事、刑事法律關係交叉的。
02
案件專業性強或者屬於新類型的案件。
如：涉及法規、政策專業性較強的；適用新實施法律法規或規範性文件執行的；涉及新興或冷門生僻行業領域的。
03
法律適用疑難或者涉及規範性文件附帶審查的案件。
04
社會關注度較高或者有重大執法辦案風險的案件。
如：在全市範圍內具有較大社會影響或比較敏感的；引發媒體高度關注有輿情風險的；涉及人數眾多，存在群體訪、纏訪、鬧訪可能或具有維穩隱患的。
2.簡易案件的範圍
01
信息公開案件。
02
行政賠償類案件。
此類案件共有三種情形，包括行政行為已被確認為違法後單獨提起行政賠償請求的，行政行為尚未被確認為違法而單獨提起行政賠償請求的，以及提起行政訴訟同時一併提出行政賠償請求的。因是否給予行政賠償都要以行政行為是否被確認為違法為前提，故前兩種行政賠償案件本身並無疑難複雜之處，但提起行政訴訟同時一併提出行政賠償請求的應視具體案情而定。
03
不服法院不予立案裁定或駁回起訴裁定的案件。
包括不符合起訴條件、不屬於法院受案範圍以及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第69條所列的十項情形。
04
原一審法院適用簡易程序或者速裁程序審理的，但二審改判的除外。
根據《最高人民法院關於開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》第1條規定，對基本事實清楚、法律關係簡單、權利義務明確的案件，法院可以適用簡易程序審理。因此，此類案件在行政訴訟監督階段完全可以作為簡案審查。
05
申請人對原審認定的事實和採信的證據沒有異議，僅對適用法律提出異議，且法律適用較為明確的案件。
06
已有個案作不支持監督申請決定的系列性案件以及涉及濫訴的案件。
07
案件事實清楚，權利義務明確，法律關係簡單，法律適用較為清晰的其他案件。
3.普通案件的範圍
對於實踐中大量存在的既不屬於繁案又不屬於簡案的案件一律作為普通案件。對於普通案件的辦理，在程序設計上採取折中的方法，允許承辦人根據辦案需要選擇性適用繁案和簡案的審查規定，但不得采用表格式審結報告。
（二）規範性與靈活性相結合，規範繁案與簡案的審查程序
對於繁簡分流的基本原則、調查核實措施、辦案期限等與《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》等的要求保持一致。規範繁案與簡案之間的轉化程序。充分尊重承辦檢察官對案件的判斷意見，賦予個案由繁轉簡、由簡轉繁的靈活性。
1.繁案審查過程突出“精細化”
繁案的辦理要體現行政訴訟監督的“能動監督理念”，即更加主動開展工作，做到“六個必須”：必須聽取申請人或其代理人意見；必須與原審法官溝通；必須與提請抗訴檢察院辦案人溝通；實行案例強制檢索制度，必須查找以往類似案件處理情況，並在審查報告中作出說明，破解適用法律疑難；對重要證據，必須加強調查核實；重大法律適用等問題必須向專家諮詢或者組織專家論證等等。同時，用足用好司法體制改革帶來的全新工作機制：利用檢察官辦案組，提升行政訴訟監督的專業化分工；組建檢察官聯合辦案組，增強重大疑難複雜案件的辦案力量；通過檢察官聯席會議，統一案件審查的尺度和標準；藉助專家諮詢委員會，提升業務水平與能力；依託類案檢索，參考借鑑既有案件的辦理經驗；等等。
2.簡案審查過程突出“精簡化”
如果說繁案精辦的目標是“提質”，那麼簡案快辦則是“增效”。從人員配置、審查要素和辦案流程三個方面著手，實現“快”辦，以較小的司法成本和較少的時間成本取得更好的法律效果。
一是優化人員配置
設置簡易案件辦案組。以“一檢一助一書”的標準配置為例：根據權限清單和履職清單，員額檢察官除親歷性事項外，其他司法辦案和檢察監督等職責均可由檢察官助理履行，書記員則承擔案件的記錄工作，負責案件的收轉登記、歸檔和法律文書的收發傳遞、各類工作材料的管理等等。
二是精簡審查內容
通過要素式審查，提高審查效率。提煉各類型簡易案件的審查要素，圍繞主要爭議焦點（申請人實質訴求）對案件進行審查，對無爭議的案件事實、明顯不成立的申請監督理由可以不予審查。
三是簡化辦案流程
簡易案件的辦案期限應當在受理後兩個月內辦結，無特殊情況一般不得中止審查。簡易案件以書面審查為主，除調閱法院訴訟卷宗外一般不再採取其他調查核實措施。不向申請人之外的其他人發送受理通知書及告知辦案人員姓名和法律職務通知書。申請人意見通過書面方式提交，不再另行安排談話。確有特殊原因需要談話的，可採用電話、視頻方式。
（三）大膽創新適度超前，規範配套機制
第一，前移甄別關口。附件1《申請行政訴訟監督案件情況登記表》兼有數據收集和權利義務告知的功能，通過申請人在受案窗口填錄，既可以在受案伊始快速甄別案件的繁簡，又可以減少申請人因對程序性事項不瞭解而反覆來訪來電詢問。登記表90%以上的內容只需“打鉤”填寫即可，儘可能減輕申請人訴累。第二，簡化審結報告。附件2《審查終結報告》（簡易案件表格版），在原業務系統審結報告模板的基礎上根據簡易案件的特點進行了修改。一方面保留原模板的所有要素但簡化撰寫內容，另一方面新增“爭議焦點”和“是否已送監督線索”兩項內容。尤其是原審結報告中“人民法院審判活動的相關過程和情況”一項，鑑於簡易案件的一審、二審和再審裁判文書內容基本相同，表格版審結報告允許承辦人簡要摘錄裁判主文即可。第三，規範配套機制。在借鑑既有規定和先進經驗的基礎上，通過制定《行政訴訟監督案件專家論證工作辦法》《行政訴訟監督案件公開聽證工作辦法》《行政訴訟監督案件司法救助工作辦法》等工作辦法，為辦案實踐提供切實可行的依據。
推進行政訴訟監督案件
繁簡分流的成效
簡案快辦實現了辦案效率的提升。截至2020年3月，二分院經過9個月的試行，採用簡案模式辦理案件共90件，其中辦案週期最短為7天，平均辦案週期為36.69天，相比同期普通案件辦案週期縮短61.2%，大大提升了辦案效率。
繁案精辦實現了辦案效果的提升。2019年二分院就辦理的24件案件中發現執法不規範問題向行政機關宣告送達了類案檢察建議。這份檢察建議的制發建立在大量的精細化審查基礎之上：為調查核實案情奔赴河北、江蘇等地；為保證精準監督多次召開檢察官聯席會議等等。最終促使行政機關對執法程序、出具的文書以及對相對人的答覆進行重新規範和統一。真正實現了一份檢察建議影響一個行政機關在一個領域內的執法，效果顯著。
作者：李辰（北京市人民檢察院第二分院黨組成員、副檢察長，北京市檢察業務專家）、王子涵（第七檢察部副主任）
