池偉宏按：制定個人破產法，積極挽救“誠實而不幸”的個人債務人，賦予債務人重生的機會，促進更多的個人、家庭和企業為整個經濟體帶來新活力和新動力，對於我國經濟發展具有重要意義。同時，個人破產法對於完善我國個人執行程序的退出機制，化解“執行難”問題亦有重大幫助。然而，中國立法機關對個人破產立法態度不明，究竟是什麼因素構成了個人破產立法的障礙？僅僅是立法理念和價值取向的問題還是財產登記制度、信用制度和司法技術問題，在企業破產法頒佈後長達十多年的爭論中，中國立法機關從未正面回應，作者從學者角度出發，以比較法的視野看待這些問題，也許能給讀者一個答案。
作者的相關論文“Consumer Creditand Over-indebtedness in China”已發表於International Insolvency Review Vol.27（2018）。
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一、為什麼需要個人破產法？
破產法，解決的是市場主體遭遇競爭失敗時如何以對整個經濟傷害最小的方式退出市場或者實現重生的問題。與依賴自然的經濟力量消極地糾正不平衡現狀相比，破產製度能夠對經濟活動損失進行及時高效的處理，保證經濟活動的流暢、穩定及可預測性[1]。
最早的破產法只適用於商自然人。此時的破產法是為債權人提供公平受償機會的程序，債權人利益被置於絕對優勢地位而受到立法者和司法者的重視和強調。破產程序終結後，債務人仍應對未清償的債務負責，甚至要被處以刑罰。隨著經濟社會的發展，人們逐漸認識到，設定債權必定伴隨風險，這風險不應由個人債務人單方面承當，而應由債權人乃至社會整體共同承擔，實現風險的社會化和分散化。尤其是在19世紀末20世紀初，西方資本主義國家由自由競爭走向壟斷，社會財產得以巨大積累的同時，貧富懸殊、兩極分化等社會問題愈演愈烈，一部分社會成員甚至面臨生存困難。一些國家的憲法逐步引進並確立了“社會福利國家”的理念，強調“使每一個人都過上人一樣的生活”。國家為克服市場失靈而放棄“守夜人”角色，以公權力介入經濟生活，對經濟生活進行管理調控。在立法和制度層面上，主要表現為對社會經濟強者的經濟自由權的積極限制和對社會經濟弱者的“社會權”的保障[2]，個人破產立法目標的轉變即是其中之一。
人們對不能清償的債務人表現得越來越寬容，對債務人的生存與將來之發展給予適當的關注。這種關注主要表現為：設立免責制度免除誠實和不幸的債務人無力清償的剩餘債務；設立自由財產製度保障個人債務人的生活和工作需要。個人破產製度通過破產免責、自由財產等這樣的制度安排保障債務人的最基本的生存權的同時，還為因創業失敗、疾病、失業等原因而招致不幸的個人債務人提供額外的福利。這種福利減少了債務人在創業、消費時的後顧之憂，使得破產程序終結後的債務人儘快重新回到勞動要素市場中。人們逐漸意識到，“太多的債務羈絆，以及由此給家庭幸福、感情穩定和工作安全帶來的壓力，會抑制人們的生產力；停止高代價的討債行為，給予貧困但善良的債務人全新開始的機會，將產生社會淨收益”[3]。
一部良好的個人破產法必須合理、有效地協調債權人、債務人的利益。嚴格亦或寬鬆，是個人破產立法面臨的一大挑戰。過於寬鬆的立法將造成債務人對合同義務的不尊重；過於嚴苛的立法，無法真正落實破產法為債務人提供經濟再生的良善美意，債權人受償比例也會因為債務人的不配合而降低，同樣影響對合同實際履行的尊重。無論如何，個人破產法並非為了動搖金融市場的根基--信用，而是為了促進金融市場的健康發展。
二、個人破產立法在中國有必要嗎？
（一）個人信用風險的愈加凸顯
根據國家工商總局給出的數據，截至2017年7月底，國家小微企業已超7,300萬戶[4]。小微企業是一個信用很不穩定的群體。企業貸款和民間融資中普遍存在股東的個人連帶擔保。通過引入個人擔保，解決了在公司有限責任下，銀行在公司倒閉破產後的債權損失可以繼續向有關人員追索的問題，另一方面，企業主卻不得不在企業經營失敗後背負鉅額的、幾輩子都無法還清的債務。等待著企業主的是債權人的不文明乃至是不合法的催要債務，亦或大量的訴訟侵擾。實踐中，一些企業經營者選擇了攜帶公司財產跑路。不僅使得債權人及職工的權益將受到進一步的損害，也極易引發社會的不穩定因素。
隨著政府管制的日趨放鬆，以及消費者價值觀的改變等，近些年來我國的消費信用市場發展迅速。消費信用的擴張不可避免地導致消費者過度負債的增加。根據中國人民銀行公佈的數據，2017年，我國消費貸款餘額超過31萬億元[5]。2014年信用卡髮卡數量共計4.55億張[6]。2018年3月底，信用卡髮卡數量高漲至6.12億張，人均持有信用卡0.44張[7]。與此同時，信用卡的授信額度也在大幅增加。2018年3月底，信用卡授信總額為13.14萬億元[8]，是2014年信用卡信用額5.6萬億元的235%。
居民部門槓桿率是家庭負債與GDP的比率，是衡量一國債務水平的重要指標。從2004年到2008年，中國的居民部門槓桿率從17%到19%不等[9]。2009年，該比率急劇上升至23.5%[10]，然後穩步攀升。到2017年底，這一比率達到48.98%[11]。中國的居民部門槓桿率已接近法國（>50%）、德國（>50%）[12]等國家。最重要的是，中國只用了10年左右的時間就完成了居民部門槓桿率從20%到50%左右的攀升。
（二）個人無力償債的司法對待
消費信用的擴張導致消費者負債過度的增長。以信用卡為例，截止2018年3月底，信用卡逾期半年未償信貸總額711.48億元，是2014年信用卡逾期未償信貸總額357.64億元[13]的2倍。相應地，因嚴重透支或延期還款引發的信用卡糾紛案件[14]也在快速增長。2014年，全國新收信用卡糾紛案件95,120件[15]，2015年，信用卡糾紛案件增至169,045件[16]，較2014年上升74.28%[17]。信用卡糾紛案件生效判決自動履行率很低，大部分案件進行執行程序後，法院依職權難以查找被執行人財產。
我國沒有制定個人破產法，因此負債的個人債務人應當清償債務，沒有其他選擇。作為破產法的替代制度，《最高人民法院》規定了債務人財產不足以清償債務條件下的參與分配製度，已經取得執行依據的債權人可以在執行程序完畢之前申請參與分配。
如果債務人有能力償還債務卻拒絕償還，則由人民法院強制償還債務。2013年10月1日，最高人民法院《關於公佈失信被執行人名單信息的若干規定》正式開始施行。全國法院建立“失信者被執行人名單”制度，具有偽造證據、暴力、威脅等方法妨礙、抗拒執行等6種情形之一的被執行人將被納入“失信被執行人名單”。截至2017年6月，全國累計公佈失信被執行人名單749萬人次[18]。納入失信被執行人名單的被執行人，人民法院可以限制其高消費。根據最高人民法院的相關司法解釋，被執行人為自然人的，被採取限制消費措施後，不得有乘坐飛機、列車軟臥、高鐵，在星級以上賓館、高爾夫球場消費，購買不動產、非經營必需車輛，子女就讀高收費私立學校等其他非生活和工作必需的消費行為，而且唯一住房可拍賣，限制炒股、出境；甚至最高可判刑7年。
(三)個人破產替代性制度的缺陷
我國目前關於個人債務人清償債務執行程序的設計仍存在許多問題：（1）參與分配製度本身具有缺陷。參與債務人執行程序的債權人往往是有限的，不能真正實現債權人權利平等的目的[19]；（2）失信被執行人名單制度面臨實踐困境。
建立失信被執行人名單，旨在正確有效使用信用懲戒措施，促使失信被執行人儘快履行義務。根據北京市某區人民法院的統計數據[20]，該法院自2013年10月1日至2015年底，共公佈失信被執行人名單信息12,955人，其中法人或其他組織3,968人、自然人8,987人，自然人在失信被執行人中佔比69.37%。2013年至2015年該法院共屏蔽、撤銷失信被執行人名單1,163件，其中675名自然人履行義務，佔到失信人名單自然人數量的7%；488個法人及其他組織履行義務，佔到失信人名單法人及其他組織數量的12.2%。由此可見，人民法院針對失信被執行人採取嚴厲的懲戒措施後，整體履行比率並不高，並且法人及其他非法人組織履行比率高於自然人。
過低的債務履行比率，有兩種可能性。一種可能是，失信被執行人名單制度還不夠嚴格，尚未充分發揮其懲戒功能，需要進一步加大懲戒力度和懲戒範圍。這也正是我們目前努力的方向。另外一種可能是，這些失信被執行人名單上的債務人不是惡意逃債，而是確實沒有能力清償債務。針對這部分債務人，再嚴厲的制裁也無濟於事。對於確有隱匿財產者，被“失信者”恥辱所困，固然是有力的約束[21]，而對確無財產者，這些措施給其貼上“逃債者”或“失敗者”的羞辱標誌，不但無法實現債權人受償的目標，也可能不問原因地使債務人尊嚴受損，甚至削弱其繼續努力工作的動力[22]。
三、個人破產立法在中國可行嗎？
建立個人破產製度，除了社會必要性外，還要考慮可行性、實施成本、社會效應等重要因素。長期以來，國內對於個人破產立法表示擔心或反對的聲音主要集中於我國目前誠信體系和財產監管不夠完善，個人破產製度極易成為誘發個人債務人逃債的工具。事實上，我國在應對這些問題方面已經取得實質進展，個人破產立法也可通過制度設計對債務人惡意逃債問題作出有力回應。
（一）我國已經初步建立起抑制個人惡意逃脫債務的信用評級體系
近年來，政府推動下的我國個人信用評級行業取得了長足進步。2003年11月，主要負責個人信用信息和信用管理的中國人民銀行信用信息局正式成立，正式啟動了中國個人信用評級體系建設。經過10年的建設，中國的信用評級體系已成為世界上最大和最廣泛使用的信用信息數據庫。截至2016年3月底，共收錄8.85億自然人及2139萬戶企業和其他組織的信用信息[23]。2018年初，由中國互聯網金融協會牽頭，與芝麻信用、騰訊徵信、深圳前海徵信、鵬元徵信、中誠信徵信、中智誠徵信、考拉徵信、北京華道徵信等8家市場機構共同出資成立的百行徵信有限公司獲得個人徵信牌照[24]，民間個人徵信的空白得以填補。該機構將納入央行徵信中心未能覆蓋到的個人客戶金融信用數據，構建一個國家級的基礎數據庫，實現行業的信息共享。隨著我國信用體系的完善，信用報告逐漸成為每個人的“經濟身份證”，逐漸滲透到人們的日常經濟活動中。信用記錄不良的個人在個人貸款、簽證、初創公司和商業交易等方面面臨一系列限制和不便。
事實上，許多國家在個人破產法建立之初都擔心這一制度是否會被濫用而淪為個人惡意逃債的工具，因此他們在相關的制度設計如免責獲得的條件等都設定了嚴格的控制機制。他們的經驗可為我國所借鑑。
（二）逐步改進的財產登記系統有助於確定債務人的財產
確定債務人的財產範圍是建立個人破產製度的必要前提。與企業破產相比，個人破產情形下破產財產的主要特點是：個人債務人的財產狀況往往不公開、不透明，又比較零碎和雜亂。而且，個人債務人的財產往往與其他家庭成員的財產相混合，增加了區分的難度。
我國於2007年3月通過了《物權法》，並於2007年10月1日實施。該法律規定了對私有財產所有權的承認和國家保護。此外，《不動產登記暫行條例》已於2015年3月1日實施。該法規通過關於信息平臺範圍、組織、賬戶、方案和管理的規定，建立不動產登記制度，確保國家、省、市、縣四級登記信息的實時共享。
根據個人債務人財產方面的上述特點，為了掌握債務人破產時財產的真實情況，防止出現損害債權人權益的現象，在調查債務人的財產狀況時，除利用現有的個人信用制度、個人收入監測制度等機制從行政機關、公共機構、社會保險、信貸機構等處獲取債務人的財產信息或材料外，還必須在個人破產製度中採取一定的措施：加重債務人保證申報財產真實的義務，對於惡意不如實申報財產的，一經查實將不給予免責待遇；在破產犯罪制度中規定，債務人隱匿財產或非法處分財產的，達到一定程度將追究刑事責任；建立破產財產舉報制度，鼓勵知情人進行舉報等。
（三）當前的法律實踐為個人破產製度奠定了基礎
當前的法律實踐為建立消費者破產製度奠定了良好的基礎。我國民事執行實踐中存在的參與分配製度，對於同一債務人的大多數債權人通過清算債權人的資產申請執行的情況。其他債權人可以申請參與分配，以便所有債權人的債權可以滿足。這種做法具有與破產製度類似的功能。在中國目前的司法實踐中，在確定自然人債務人用以履行債務的財產範圍時，不包括必要的普通住宅及其家屬的生活必需品，包括衣服、炊具、傢俱、生活費及完成義務教育必需的項目等。雖然這些財產不像發達國家那樣被指定為自由財產，但從司法實踐來看，中國民事執行制度中的最低生活保障規定在某種程度上具有與破產法中的自由財產類似的作用[25]。對於拒絕履行義務的債務人，我國的民事執行程序強加了“高消費限制”，即法院對債務人消費的限制，例如禁止乘坐飛機、輪船二等以上艙位，禁止住宿星級以上酒店、出入夜總會等高消費場所，及其他非生活和工作必需的消費行為。限制被執行人高消費行為的制度類似破產法中的失權制度。
四、是否引進個人破產製度是國家的立法政策選擇
過度負債的個人債務人無力償還債務，又沒有個人破產製度為之提供合理的市場退出機制，結果就是法院大量無財產可供執行案件的積壓。據初步統計，全國執行不能的案件大約有1,600多萬件[26]，其中相當一部分應該是以個人債務人為被執行人。
我國在個人破產立法方面，雖然每年都有全國人大代表提出個人破產立法議案，但全國人大至今仍未啟動個人破產立法程序。為了推動個人破產立法進程，深圳市律師協會向深圳市人大常委會提交了啟動深圳個人破產條例的建議。深圳市中級人民法院去年也完成了個人破產立法調研課題，並向深圳市人大常委會提交了個人破產立法調研報告及《深圳經濟特區個人破產條例（建議稿）》[27]。但截至目前，深圳市人大常委會尚未獲得全國人大的授權決定。在沒有個人破產製度的情況下，針對企業經營者保證債務難以獲得豁免，司法實踐中一些案件採取以下兩種方式解決了部分問題：一是通過法庭外重組實現個人債務和企業債務一攬子解決；二是符合一定條件下，通過企業的法庭內重組（重整、和解）將經營者的保證責任一併處理[28]。
立法者該不該引進個人破產製度，該在什麼時候引進、如何引進，不是一個簡單的法技術問題，“應該說，將破產法適用於何種主體，是一個國家的立法政策選擇問題。[29]”債權，作為整個財產權制度的兩大核心支柱之一，對於市場經濟的促進作用是不言而喻的，但是，個人破產製度也將協助債務人重新回到經濟社會，使我國真正邁向現代人性化社會的先進國家之林！“衷心希望人人皆有免於破產恐慌的自由。跌倒了就能爬起來，失敗了就能重新來過，人生才會不斷地向前邁進。如果人人都能瞭解破產製度的目的，都能接受現代破產所代表的積極意義，那麼，人人皆能破產，人人皆可破產，大家都有解決債務問題的積極意願，就能實現現代破產社會的美麗新世界。”[30]
註釋：
[1]參見自然人破產處理工作小組起草：《世界銀行自然人破產問題處理報告》，殷慧芬、張達譯，中國政法大學出版社2016年版，第50頁。
[2]李元起、郭慶珠：《行政相對人的行政受益權法治化探析》，載《國家行政學院學報》2005年第3期，第5-9頁。
[3]ThomasH.Jackson,
TheFresh-startPolicyinBankruptcyLaw,98HarvardL.Rev.(1985),pp.1393-1448。
[4]訾謙：《我國小微企業已超7300萬戶》，載於《光明日報》2017年9月3日第2版。
[5]數據來源：中國人民銀行網站。
[6]同上。
[7]同上。
[8]同上。
[9]數據來源：中國人民銀行網站，國家統計局網站。
[10]同上。
[11]同上。
[12]數據來源：TradingEconomic,
http://www.tradingeconomics.com/china/households-debt-to-gdp,accessed最後訪問時間：2018-06-08。
[13]數據來源：中國人民銀行網站。
[14]本文以信用卡糾紛數量說明消費信用的風險，分期付款、按揭貸款方面的債務糾紛案件數量尚未有統計數據。
[15]最高人民法院：《執法辦案篇簡版介紹》。
http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-13848.html,2018-05-03。
[16]最高人民法院：《2015年全國法院審判執行情況》，
http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-18362.html,2018-05-09。
[17]沒有拿到2015年後的信用卡糾紛案件數量的統計數據，但通過信用卡逾期未償信貸額度的增長趨勢可以作出推斷。
[18]新華社：《最高人民法院：全國法院發佈失信被執行人名單749萬人次》，
http://www.xinhuanet.com/legal/2017-06/20/c_1121180160.htm，最後訪問時間：2018-05-06。
[19]許尚豪、歐元捷：《執行分配與破產還債的功能分離：參與分配製度的現實重構》，載於《人民司法》2014年第17期。
[20]沈靜等：《關於公佈失信被執行人名單制度實施情況的統計分析》，載《河北法學》2016年第5期。
[21]葉建平：《應從速修法，建立個人破產製度》，載於《改革內參》2016年第1185期。
[22]許德風：《論個人破產免責制度（下）》，載於《中外法學》2011年第4期。
[23]張沈：《中國人民銀行：8.85億個人信息已收入徵信系統》，載於《經濟日報》2016年6月14日。
[24]中國人民銀行網站公告。
[25]參見韓長印主編：《破產法學》，中國政法大學出版社2016年版，第111頁。
[26]杜萬華：《破產審判的成績、困境與展望》，2016年11月26日“第四屆公司法司法適用高端論壇”的會議發言。
[27]池偉宏：《企業經營者與個人破產製度》，載於《人民法院報》2016年11月16日。
[28]池偉宏：《企業經營者與個人破產製度》，載於《人民法院報》2016年11月16日。
[29]李永軍：《重申破產法的私法精神》，載於《政法論壇》2002年第3期，第29頁。
[30]鄭有為：《破產法學的美麗新世界》，元照出版公司2006年版，序言。
