行政檢察應促進行政爭議實質性化解
北京大學法學院教授 姜明安
“有效發揮促進行政爭議實質性化解、維護社會關係和諧穩定的功能與作用，對於檢察機關全面履行憲法賦予的法律監督職能，提高國家治理能力具有非常重要的意義。”
行政檢察有監督法院依法進行行政審判、監督行政機關依法行政和保護公民、法人和其他組織合法權益、保護國家、社會公共利益的功能與作用，也有促進行政爭議實質性化解，維護社會關係和諧穩定的功能與作用。後一功能與作用的有效發揮，對於檢察機關全面履行憲法賦予的法律監督職能，提高國家治理能力具有非常重要的意義。
首先，行政爭議的實質性化解有利於保障和促進形式法治與實質法治的統一、解決爭議的法律效果與社會效果的統一，以防止為片面追求形式法治而忽視和損害實質法治，片面追求法律效果而忽視和損害社會效果。例如，行政相對人建成一項重大工程或蓋起一座大樓，所有其他法律手續都辦好了，但因為某種客觀原因而少辦了一個證件，行政機關就將之認定為“違法建築”，一定要“依法”給予強制拆除的行政處罰。行政相對人不服訴至法院，法院依據形式法治的要求，認定行政機關強拆是“嚴格執法”，駁回行政相對人的訴訟請求。在這種情況下，如相對人向檢察機關申訴，檢察機關可否調查一下相對人少辦一證的原因是否可不歸責於相對人，考察一下在現行法律規範範圍內，有無讓相對人補辦證件或以其他處罰取代“拆除”處罰的可能，如果有此可能，檢察機關即可建議法院不硬性駁回相對人訴訟請求，而是與行政機關協調，要求行政機關採用更加合理且合法的方式解決與相對人的行政爭議，無疑會更有利於保障形式法治與實質法治的統一，法律效果與社會效果的統一。
其次，行政爭議的實質性化解有利於全面實現行政訴訟法規定的立法目的（解決行政爭議、保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行政），防止行政審判為片面追求某一種價值而忽視或犧牲另一種價值。例如，因房屋拆遷、土地徵收引發的行政爭議，行政相對人起訴的原因大多是因為補償標準過低或安置條件過差，訴訟的主要目的是爭取獲得較多的補償或較優的安置條件。但其訴訟代理人為了勝訴，往往要尋找行政訴訟被告相應行政行為的違法之處，有時難以找到實質的違法問題，即從程序違法方面找問題，重點從行政行為的某一程序瑕疵上突破，法院從監督行政機關依法行政的立法目的出發，可能也會把重點放在行政行為的程序違法上，而忽略了當事人的主要訴求，即判決撤銷行政行為和責令行政機關重新作出行政行為。這樣判決雖並不違法，但可能多耗費行政機關和當事人很多時間和精力，而行政爭議卻未能獲得實質性解決。對於這種情況，當事人如向檢察機關申訴，檢察機關如果能從行政訴訟法的整體立法目的出發，提示法院既注重監督行政機關依法行政，也注重解決行政相對人與行政機關的實質爭議。建議法院認真審查行政機關給予相對人的補償標準是否真正過低、安置條件是否真正不符合要求。法院如能全面兼顧行政訴訟的各種價值，注重解決相對人的實質請求，就會收到更好的訴訟效果。
再次，行政爭議的實質性化解有利於發揮中國特色解紛機制的優勢（兼顧公共利益與私人利益，平衡爭議各方的不同利益），防止片面追求公益而忽視、犧牲私益，或者片面追求私益而忽視、犧牲公益。例如，近年來，國家特別重視生態環境保護。有的地方政府為了改善和提高當地水環境質量，關閉了一些農村養殖場。對此，農村養殖戶不服，訴至法院。法院審理此類案件有很大的自由裁量空間，但其自由裁量權運用必須兼顧保護生態環境的公益與養殖戶的投資贏利私利。如果法院的裁判只注重一種利益而忽略了另一種利益，相應行政爭議肯定就難以得到實質性化解。在這種情況下，如果相對人對法院裁判不服，向檢察機關申訴，檢察機關為實質性化解行政爭議，即有必要與法院和行政機關適當協調：養殖場是否可以不關閉或少關閉，而讓養殖戶加強衛生管理。政府的行政措施如能適當兼顧公益與私益，相對人自然就會配合政府的工作，從而從根本上化解與政府的爭議和矛盾。
自2019年以來，各地法院和檢察院都開始重視行政爭議的實質性化解，一些省、直轄市的高級法院相繼出臺了加強和完善行政爭議實質性解決機制的實施意見。最高檢還召開了全國檢察機關“加強行政檢察監督促進行政爭議實質性化解”專項活動電視電話會議。考察兩高和全國各地法院、檢察院的司法實踐，其行政爭議實質性化解主要有以下方式和途徑：（一）充分發揮調解程序在化解行政爭議方面的積極作用。調解程序不僅適用於行政訴訟法第60條規定的行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件，還適用於各種行政協議案件；（二）充分發揮多元化解決糾紛機制在化解行政爭議方面的積極作用。法院在行政審判過程中，檢察機關在行使行政檢察職能時，根據實質性化解行政爭議的需要，均可藉助職能機構、行業協會、群團組織、基層群眾自治性組織等廣泛聯繫各方面群眾的功能和作用，協助解決各種不同的行政爭議；（三）積極運用司法建議和檢察建議等方式促使行政機關依法行政，尊重和保護行政相對人的合法權益，以從源頭上減少行政爭議的發生；（四）推進法、檢與政府，法、檢本身橫向和縱向間的聯動與協作，促使相應行政爭議（特別是那些積案多年化解不了的爭議和涉及面廣的爭議）獲得全面、整體和根本性解決，消除相應爭議解決之後又再度發生的隱患，真正實現案結事了；（五）加強對行政規範性文件的合法性監督。有些行政爭議雖然表面是源於行政行為的違法或不當，但實質是源於相應行政行為所依據的行政規範性文件的不合法或者不合理。然而法院和檢察院均沒有撤銷行政規範性文件或確認行政規範性文件無效的法定權力。在這種情況下，法、檢應向相應文件的制定機關制發司法建議或檢察建議，促成其撤銷或改變相應文件，使之不僅從源頭上化解相應行政爭議，而且通過化解相應爭議而解決此一類行政爭議。
實質性化解行政爭議是當前檢察機關行使行政檢察監督職能時，應當高度重視和下大力追求的一項重要工作目標。但是，我們也要防止一種傾向掩蓋另一種傾向：將這項目標作為行政檢察監督的唯一目標。檢察機關行使行政檢察監督職能除了追求實質化解行政爭議的目標外，還應同時追求法治的價值。我們不能為了化解行政爭議而犧牲法治價值。例如，不能為了息訟而建議或勸說行政機關給予相對人法外利益，讓相對人對行政機關的違法行為不起訴，或起訴後撤訴；也不能為了平息相對人對行政行為的異議，建議或勸說行政機關對相對人的違法行為不處罰、不追究，或慫恿行政機關花錢買平安，花錢買穩定。另外，檢察機關行使行政檢察監督職能，為實質化解行政爭議，與法院之間以及與行政機關之間進行適度合作、聯動、協調是必要的，但合作、聯動、協調不能放棄監督、制約。檢察機關在行使行政檢察監督職能時，既要注重推進行政爭議的實質性化解，同時也要注重監督法院公正司法，監督行政機關嚴格執法，不能因為現在全社會重視和強調行政爭議的實質性化解，就忽略甚至否定檢察機關作為國家法律監督機關的基本性質定位。
以行政爭議化解助推基層訴訟監督
浙江省檢察院檢察委員會專職委員 傅國雲
“單一的監督糾錯模式已難以適應多元化糾紛解決需要，行政爭議實質性化解成為必然選擇，市縣兩級檢察院應充分發揮接近群眾、熟悉情況的優勢，切實加強行政訴訟監督，積極促進行政爭議實質性化解。”
檢察工作中，行政檢察是短板中的短板、弱項中的弱項，尤其是市縣兩級檢察院的行政訴訟監督工作相當薄弱，主要體現在：一是工作中存在畏難情緒。有些檢察干警認為行政案件矛盾複雜，行政檢察既要監督法院，又要監督行政機關，顧慮重重，不敢監督。二是生效裁判監督案源少、獲取線索難。行政檢察社會認知度不高，行政案件監督成案率低。有些地方法院行政案件集中管轄，部分基層檢察院行政檢察因此限於行政非訴執行監督。三是當事人實體利益訴求難以解決。因此，單一的監督糾錯模式已難以適應多元化糾紛解決需要，行政爭議實質性化解成為必然選擇，市縣兩級檢察院應充分發揮接近群眾、熟悉情況的優勢，切實加強行政訴訟監督，積極促進行政爭議實質性化解，有利於滿足當事人多元利益訴求，克服再審的侷限性和司法裁判的僵硬，引導當事人從訴訟對抗走向非訴協商，實現定分止爭、化解矛盾，促進社會治理現代化。市縣兩級檢察機關在開展行政爭議實質性化解專項活動時，具體應考慮以下幾方面的工作：
一是立足當事人的合理訴求，切實解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事。行政訴訟監督應著眼於行政相對人合法權益的保護，滿足人民群眾的正當利益訴求。行政案件歷經行政決定、行政複議、行政審判等階段，爭議環節多、週期長、矛盾複雜尖銳，當事人因不符合起訴條件被裁定駁回起訴的案件佔相當比例，其合理訴求往往難以解決。司法是權利救濟的最後一道防線，但確實有一種裁判叫“不歸法院管”，現實中程序空轉、無效訴訟問題較為突出。檢察機關應當通過調解（和解），撫平社會矛盾衝突，切實維護當事人的正當利益，讓老百姓感受到司法的溫度。
二是充分行使調查核實權，為爭議化解奠定基礎。要轉變“坐堂問案”的慣性思維，堅持書面審查與調查核實相結合，辨明是非。檢察機關除對當事人提供的材料、法院卷宗進行書面審查外，對與行政相對人合理訴求有關的事實，現有證據難以認定的，應主動調查核實，在查明事實的基礎上釋法說理，促使當事人迴歸理性，做到“勝敗皆服”，讓行政相對人放棄不合理的訴求，行政機關反省自己的違法或不當，最終消弭對立，達成和解。
三是樹立“不支持監督也是監督”的觀念，在服判息訴中化解矛盾。解決行政爭議是行政訴訟法的立法宗旨，也是行政檢察的重要職責。司法實踐中，當事人申請監督的絕大部分案件不符合抗訴、再審檢察建議條件，最後均作不支持監督申請決定，其中一部分當事人的合理訴求沒有解決，“案結事未了”。對此，檢察人員要避免就案辦案、簡單作不支持監督處理了事，應充分考慮當事人的合理訴求，在服判息訴中引導當事人和解。古人云：“蓋聽斷以法，而調處以情，法則涇渭不可不分，情則是非不妨稍借。”通過辨法析理，維護法院正確裁判的既判力，說服當事人接受檢察機關不支持監督申請決定，並自願達成和解，解決申請人的合理訴求。
四是構建多元化爭議解決機制，創新社會治理。首先，在抗訴、再審檢察建議啟動再審後，配合法院調解。檢察機關應當通過釋法說理、心理疏導，使當事人特別是行政相對人迴歸合理期待，珍惜再審機會，達成和解。其次，在檢察機關審查階段引導當事人雙方和解。行政爭議多數情況下須通過行政機關解決，如行政補償、賠償及行政審批等，要充分發揮行政機關的作用，形成“檢察搭臺、行政唱戲”的格局，合力化解矛盾糾紛。第三，在訴前、訴中階段開展實質性化解行政爭議工作。檢察機關在與相關機關達成共識，且案情事實確需檢察機關進一步查證的情況下，可以在訴前、訴中階段介入化解，以檢察權的主動性彌補審判權、複議權的薄弱和不足。需要注意的是，在訴前、訴中階段開展化解工作，應當嚴格把握檢察權的界限，提前徵得相關機關同意，且在確有必要時予以介入，依法運用檢察院調查核實權等優勢對相關事實問題進行核實，促進行政爭議的公正解決，而不能以化解爭議為名干涉審判和複議活動，也不能替代其他機關行使職責。第四，推行行政訴訟監督聽證機制。由檢察機關組織聽證會，讓雙方當事人及第三人充分發表意見，充分彰顯行政檢察的親和力、公信力。聽證員由法學專家、人大代表、政協委員、人民監督員、律師代表等組成，通過各位聽證員從不同層面的評議，做到情理法融會貫通，讓當事人迴歸理性，達成和解。
在行政訴訟監督中，應堅持監督與支持、維權與維穩、糾錯與解紛並重，在監督中調解、在調解中監督，推動“楓橋經驗”由訴訟監督向訴外延伸，參與社會治理。充分發揮市縣兩級檢察院的主體作用，激發其創新活力，最大限度將矛盾化解在當事人本地，解決在基層。上級檢察院應加強業務指導，落實重大疑難複雜案件現場指導，以辦理行政訴訟監督案件為載體，下沉基層一線，以聽證會、協調會等形式，積極開展行政爭議化解，及時總結經驗，培育典型案例，發揮好示範引領作用。
探索行政爭議實質性化解新路徑
上海市浦東新區人民檢察院檢察五部副主任 劉瀟瀟
“實質性化解行政爭議，是檢察機關做實行政檢察的重要著力點，適應其要求，案件審查需要更加關注行政實體法律關係的確定，開展“穿透式”審查。”
實質性化解行政爭議，是檢察機關做實行政檢察的重要著力點，適應其要求，案件審查需要更加關注行政實體法律關係的確定，開展“穿透式”審查。具體落實應該是全方面的，包括審查理念、重點化解案件與化解方式等。
審查理念。主要包括：
堅持以人民為中心。在具體檢察工作中，只有把“人民”牢記心中，把為人民服務貫徹到具體檢察工作中，才能為人民群眾提供更優更實更好的法治產品、檢察產品，才能切實增強人民群眾實實在在的獲得感、幸福感、安全感。
堅持法治思維和法治方式。行政爭議的實質性化解，必須以檢察機關依法履職與依法處理為前提。一方面，檢察機關應嚴格按照法律規定履行監督職責，對行政爭議事實展開調查，在查清事實、辨明是非的基礎上，依法對法院與行政機關存在的違法情形“理直氣壯”地進行監督；另一方面，對於合法合理、符合實質法治理念的行政裁判和行政決定，檢察機關也應“旗幟鮮明”地予以支持，保障國家法律的統一正確實施。
重點化解案件。從可操作性以及檢察權依法行使的原則出發，當前宜將以下兩類案件作為重點化解對象：
一是屬於行政訴訟“程序空轉”的情形。據不完全統計，進入檢察環節的行政申訴案件，法院以程序為理由裁定不予受理或駁回起訴的案件佔相當部分，一些行政案件反覆糾結於是否符合起訴條件和立案條件，因此，這類始終未能進入實體審查的問題應該成為實質性化解行政爭議的“首選”。其中，對於該類情形中的超過起訴期限問題值得注意。實踐中，當事人經常因錯過起訴期限而進入不了實體審查，此類案件中如果發現當事人合法權益確因行政行為違法或者不當權益受到侵害的，檢察機關可積極介入化解。
二是爭議的行政法律關係未得到實質處理情形。該情形可進一步區分為兩種情況：一種情況是，法院對相應的行政爭議進行了實體審查但是裁判確有錯誤，進而導致行政爭議未能化解；另一種情況是，法院判決了原告勝訴但是並未解決其實際訴求，從而導致矛盾繼續存在。就前一種情況而言，法院裁判的錯誤應包括“不合法”與“不合理”兩類，就不合法的行政裁判，檢察機關予以監督並促成行政爭議的化解並無爭議；對於法院裁判的“不合理”問題，同樣應該納入爭議化解的範疇中，只是“監督”的方式不同，即不是通過抗訴或者檢察建議的方式直接向法院提出，而是通過介入該爭議，促進行政相對人與行政機關和解，從而達到爭議化解的結果。就後一種情況而言，主要是針對法院受行政裁判類型所限而需做的進一步工作。根據行政訴訟法規定，可以直接終局性確定當事人權利義務關係的只有變更判決，但是該類判決僅限於行政處罰以及涉及款額認定的情形，實踐中運用的案件寥寥無幾。而比較多的撤銷判決、重作判決、履行判決往往對於實體內容語焉不詳、缺乏指引性，並不能真正實現當事人的權利義務確定。這也應是行政檢察需重點關注的案件類型。
化解方式。主要包括：
一是發揮主體監督功能。檢察機關應將法律、法規規定的相應方式根據不同案件予以有效使用，真正履行法律監督者職責，充分發揮檢察機關的制度優勢。對於行政訴訟監督案件中，行政機關與行政相對人已有共同化解爭議意向的，檢察機關應以客觀中立的權威第三方身份主持或者參與雙方的化解過程。對於雙方未能達成和解協議，但是申訴方堅決不撤回監督申請，法院裁判確有錯誤的，則通過提出抗訴或者再審檢察建議的方式促進爭議解決。對於法院以行政相對人超過起訴期限為由駁回起訴，但是當事人的訴求合法合理的，檢察機關應發揮“依職權”的能力促調行政爭議；對於法院裁判符合法律規定，但是行政行為本身因不合理而侵害行政相對人合法權益的，應監督行政機關依法予以實體糾正。
二是引入第三方力量。從一般糾紛的解決情況來看，無論是正當程序要求，還是實質正義的實現，有中立的第三方的參與都將有助於最終結果的公正。同時，引入第三方尤其是非法學領域的其他專業人士參與，將有利於提升整個爭議化解過程的“厚重感”與社會縱深度。可供選擇的第三方力量可以包括：第一，對於涉及行政執法過程中專業的問題或者疑難複雜的問題，檢察機關可以選擇諮詢相應領域的專家、學者以及行業協會成員。第二，對於爭議的事實清楚、是非明確，行政相對人申訴訴求明顯不合法、不合理的案件，檢察機關應著重息訴罷訪。具體操作中，檢察機關可以邀請人大代表、政協委員、人民監督員等參與整個爭議的化解過程，協助檢察機關完成對當事人釋理說法工作，增強其認同感。第三，對於涉及民事與行政交叉的案件，檢察機關可以邀請民事領域的法官、律師會商研判。
三是藉助社會兜底制度。無論是前述的“程序空轉”情形，還是爭議的行政法律關係未得到實質處理情形，有的爭議已耗時久遠，有的當事人生活陷入困難之中。對於這種情形，即使其申請監督的行政裁判和行政行為並無明顯不當，檢察機關在化解行政爭議之中也應積極協調司法救助，即通過帶有社會救濟性質的兜底制度，給予當事人以適當救助，營造和諧、溫暖的爭議化解氛圍。（作者分別為上海市浦東新區檢察院檢察五部副主任劉瀟瀟、檢察官助理舒平安）
（檢察日報）
