熊婉婷 伍欣欣
後疫情時代，發展中國家面臨嚴峻債務挑戰。儘管G20已推出《債務償還暫停倡議》（Debt Service Suspension Initiative, DSSI）以緩解低收入國家的償債壓力，但發展中國家的債務問題仍然嚴峻，尤其在該倡議到期後可能出現多個國家集中性要求債務重組和減免的全球債務治理困境。因此，除了進一步延長DSSI期限以外，債務國和主要債權人還應儘快推出有關債務重組和減免的政策框架。在此過程中，中國可協同其他債權人從多渠道促進有關國家的債務可持續性。
近年來發展中國家債務風險不斷攀升。新冠疫情衝擊下，這些國家的債務狀況進一步惡化。截止2018年，新興市場和發展中經濟體債務佔GDP比率高達170%，較2010年增加了54%。在隔離封鎖、金融市場動盪、外部需求萎縮、貿易投資停滯、石油價格下跌、公共衛生開支加大等因素疊加下，發展中國家面臨資本外流、還款能力下降和融資缺口加大的三重挑戰。國際貨幣基金組織10月預測新興和發展中經濟2020年的經濟增速將萎縮3.3%，財政赤字佔GDP比率較去年增加5.6個百分點至10.3%。今年以來，新興市場資本外流一度高達900億美元，為金融危機以來最高。
現階段債務風險主要體現為流動性危機，但需警惕多國集中性陷入償付危機的可能。國際金融研究所預計[1]，2020年底前將有超過 4.3 萬億美元的新興市場和發展中國家的債券和貸款到期，以及7300億美元的外匯債務需要進行再融資。截至2020年9月，已有35個低收入國家被基金組織評為高債務風險或處於危機之中，約佔所有被評級國家數量的一半。
針對這一困境，二十國領導人集團於2020年4月宣佈實施《債務償還暫停倡議》（Debt Service Suspension Initiative, DSSI），允許符合條件的低收入國家暫停償還2020年5月1日至12月31日到期的官方雙邊債務的本金和利息，涉及金額約115億美元。然而，僅憑DSSI並不足以應對未來可能發生的發展中國家債務危機潮。主要原因有四。一是DSSI提供的緩債援助不改變債務現值（Present Value），只能在短期內緩解流動性壓力，債務國仍需要在未來4年內償還到期債務。一旦債務國沒有在DSSI到期前恢復還款能力，那麼就不得不再次申請延期或進入債務重組和減免程序。二是部分債務國不願申請DSSI援助。雖然具備申請資格的國家有73個，但目前只有42個國家提出了申請。低收入國家不參與DSSI原因在於擔憂自身主權信用評級被降級，進而失去國際資本市場融資渠道或加大融資成本。三是現有機制對私人和多邊債權人的約束和激勵機制不充分，導致這兩類債權人的參與非常有限。然而在DSSI國家2020年需償還的315億美元債務中，有超過60%是對私人部門和多邊發展銀行的負債。四是DSSI所覆蓋的國家有限，無法為非低收入發展中國家提供援助。歐洲債務和發展網絡（Eurodad）預計[2]，非《緩債倡議》發中國國家2020年需償還2730億美元債務，《緩債倡議》提供的債務延期援助只覆蓋了所有發展中國家2020年償債總額的3.65%。
隨著“一帶一路”建設的推進，中國已成為很多發展中國家的重要債權人之一。目前具備DSSI申請資格的受援國對中國總負債額達1020億美元，佔其總負債規模的21%，中國是其中49個國家的最主要雙邊債權國。作為新興債權國，中國在全球債務治理中扮演重要角色，可協同其他債權人從多渠道幫助有關國家應對債務困境。
第一是為發展中國家提供緩債和減債援助。2000~2019年期間，中國對外的主權債務重組和減免案例超過140例，涉及總金額達435億美元。新冠疫情發生後，中國通過參與DSSI為最貧窮國家提供了緩債援助，並在中非合作論壇框架下免除了非洲國家截至2020年底到期對我國的無息貸款債務。此外，中國還增加了對其他多邊機構的流動性支持，包括國際貨幣基金組織的控災減災信託等。
第二是從可持續發展的減債理念出發，發揮中國貸款資金穩定、生產性債務佔比高和規模龐大的優勢，把促進經濟增長、提供穩定融資支持和恰當的債務重組和減免作為債務援助行動的三大並行支柱。在可持續發展的理念下，在發展初期階段，債務指標的短期惡化是債務國利用信貸擴張手段謀求經濟增長的必然結果。在此過程中，只要能妥善處理流動性危機、真正促進債務國經濟增長，就可以在長期發展過程中減輕債務負擔，實現債務可持續目標。相比一般私人和其他發達國家的貸款，來自中國的主權貸款具有三大優勢。一是資金規模龐大，能夠填補發展中國家融資缺口。二是生產性債務佔比高，多投向基礎設施建設和其他有助於提高債務國生產能力的領域。三是資金流穩定，順週期性弱，在經濟下行階段不會像私人資本一樣出現引發債務危機的短期大規模外流。中國應充分發揮這些優勢，在減債和緩債的基礎上，結合流動性支持，協助發展中國家儘快恢復經濟增長。秉承這一理念，債務援助行動不應只強調降低償債額度，更應強調通過經濟增長來提高償債能力。
第三是推動金融工具創新，結合中國資本市場的對外開放，為發展中國家再融資、債務重組和減免提供更加適應受援國國情和更為有效的金融手段。可參考的創新工具包括：結合熊貓債市場的發展，為有債券置換需求的國家提供債券回購、信用增級和置換方案；為有關國家提供人民幣貸款對其他外幣貸款的置換工具，並擴大與其他國家央行的雙邊貨幣互換安排，以增強流動性支持。
第四是積極開展有關主權債務治理的多邊合作，進一步完善“一帶一路”建設的主權債務管理機制。目前，中國已相繼推出《“一帶一路”融資指導原則》和《“一帶一路”債務可持續性分析框架》。這些原則和框架的推出是“一帶一路”建設中主權債務管理機制日趨完善的重要標誌，也是從債權國角度促進債務可持續性的重要制度保障。在多邊合作方面，此次G20《債務暫停償還倡議》的促成正是中國同巴黎俱樂部國家在國際減債問題上共同合作的一個突破性開端，也是後續協同減債的基礎。此外，增加對其他多邊機構的流動性支持（如IMF的控災減災信託等）也是中國積極參與多邊合作的重要表現之一。
[1] https://www.iif.com/Portals/0/Files/content/1_EV_040920.pdf
[2] https://www.eurodad.org/g20_debt1
