休斯《公共管理導論》（第4版）筆記和考研真題詳解
來源：靜業學習網
第1章 變革的時代
【知識框架】
來源：靜業學習網
【重點難點歸納】
一、引言
1公共行政向公共管理的轉變
（1）20世紀80年代初，一些西方國家相繼陷入了滯脹困境，政府財政危機和信任危機隨之爆發，為化解政府合法性危機、維護社會穩定，西方主要發達國家紛紛對其政府的組織形態和運作方式進行了改革。從20世紀後期開始，公共行政開始向公共管理轉變。
（2）傳統的公共行政模式在整個20世紀佔統治地位，並且受到人們的推崇，而如今其在理論上和實踐上都已經受到人們的質疑。在許多國家，公共部門的運作已經發生了劇烈的改變。由於許多國家面臨著嚴峻的金融和社會問題，因而改革的需求不斷增加，社會普遍需要良好的政府管理。
（3）採納新的公共管理模式，意味著公共部門組織、管理和治理的新範式的出現。在經歷多年的改革之後，改革的焦點已經從狹隘的管理改革轉向了領導、治理、協作與合產、網絡、精細化的財政改革等。
2．公共行政與公共管理的區別
（1）在傳統的公共行政模式下，正式的官僚體系中完全不需要領導。同時，傳統的行政模式對於外部關注不足。而公共管理要求社區以各種方式參與管理。
（2）公共行政官員強調遵守規則，執行他人（理論上是政治領導人）的指令，把過程和程序放在十分重要的地位，僅僅對結果的產出間接地負責。但是，公共管理者要為結果的實現承擔個人責任。
（3）公共管理與公共行政的區別，具體可參見"行政與管理的區別"相關內容。
3．公共管理模式面臨的挑戰
公共管理以及各種建立在市場基礎上的管理模式，並沒有完全佔統治地位。其許多方面都受到人們的質疑和挑戰，而且，早期那種對經濟學偏愛的狀況並沒有得到明顯的改變。公共管理作為一個仍在發展的領域，仍然處在不斷的爭論之中。儘管公共管理新的形態還沒有完全確立，但是傳統的公共行政典範已經退出歷史舞臺，且將不再回歸。
二、行政與管理
1行政與管理的區別
（1）從語義上看，行政是一種執行行為，即對各種事務進行管理，或者對執行、應用或行為進行指導或監督，詞義上的本質在於進行服務、進行治理。而管理是指指導、控制一個人行動的過程，負責幹什麼，詞義上的本質在於親自控制（控制或取得結果）。
（2）從本質上看，行政在本質上涉及執行指令和服務，而管理涉及的首先是實現結果，其次是管理者要對達成的結果承擔個人的責任。
（3）從內容上看，管理不僅包括行政，而且還涉及組織怎樣以效率最大化的方式實現目標，以及對結果負責。公共行政是一種為公眾服務的活動，關注的是程序，是如何把政策轉化為行動，以及機關的管理。即公共行政注重的是過程、程序和符合規定，而公共管理涉及的內容更為廣泛。一個公共管理者並不僅僅是執行指令，他關注的是實現結果，併為此承擔責任。公共管理也意味著改變僱傭的條件以及問責的機制。
（4）從使用上看，"管理者"一詞現在比過去常用的"行政者"一詞使用得更為普遍。這些名稱的變化並不是表面現象，從狹義上說，"行政"與"管理"是政府活動或職能的簡略描述；從廣義上說，"管理者"一詞可以更好地描述所要完成的工作。
2．公共行政的終結
（1）傳統公共行政七條原理
傳統的公共行政模式確立於19世紀末，並且在20世紀的大部分時間裡佔統治地位。公共行政七條原理表明了該模式的主要特徵。傳統公共行政七條原理的具體內容如下：
①官僚化的組織原則。政府自身應按照官僚層級節制的原則進行組織。
②認為存在著一種最佳工作方式。極力推崇和施行科學管理原理，認為這樣可以提供給組織一種最佳運作方式。
③官僚供給原則。通過官僚制組織提供服務，一旦政府自身介入某一政策領域，它也將通過官僚制組織成為商品和服務的直接提供者。
④行政官員普遍信奉"政治與行政二分"，即政治問題與行政問題應該被嚴格地分離。
⑤假定公務員個體的動力源自對"公共利益"的忠誠和追求，那麼公共服務的供給便是無私的。
⑥公共行政是一種特殊的活動形式，它需要一支中立的、匿名的、終身制的（並且在眾多國家存在著極為特殊的僱傭條件）且有能力為任何政治領導人提供同樣服務的"職業官僚隊伍"。
⑦公共服務領域的任務是"行政性"的，即執行由他人提供的指令而無須為結果承擔個人責任。
（2）傳統行政模式面臨的挑戰
從20世紀80年代早期開始，公共行政的七條原理便受到公共部門一系列改革的挑戰：
①否定官僚化組織原則。官僚制並非在所有的場合都運作良好，存在低效率的現象。
②在實踐中試圖尋求"最佳路徑法"是痴心妄想；殊途同歸，解決問題的辦法不止一種。"最佳路徑法"思維方式導致管理的僵化，而由私營部門首創的更富彈性的管理制度越來越受到政府的青睞。
③官僚制組織並不是提供公共物品與服務的唯一方式，政府可以通過補助金、管制或契約等形式間接地進行公共服務的運作。
④政治與行政二分難以實現，因為政治與行政問題在現實中往往互相交織。
⑤公共利益的概念模糊。儘管公務員可能會受到公共利益動機的驅動，但他們本身也是政治活動的參與者，也要為自己的利益而工作，為自己的晉升發展以及為機關的利益而工作。
⑥終身化和職業化的官僚機制難以實現。基於私營部門出現的種種變化，那種認為公共服務領域的僱傭需要特殊條件的觀點也很難站住腳，傳統的終身任職的現象在私營部門已經十分罕見。
⑦涉及公共部門運作的許多任務目前被認為是更具有管理性質的，而不是被看作"行政性"的。這就意味著公務員要對達成的結果負責，而不是對領導負責。
三、公共部門改革
1公共部門改革的背景
（1）20世紀80年代早期，世界各地的政府開始重估他們的官僚體系並開始根本性的改革。這個過程始於英國、新西蘭和澳大利亞等國，起因是國內出現的嚴重的經濟問題，此後不少國家緊隨其後。
（2）20世紀90年代，世界各地的政府對官僚體系展開了根本性的改革。1991年，"新公共管理"（NPM）這一新的概念被用來描述英國公共領域出現的改革。但NPM的內涵和外延不清，無助於人們理解改革的過程，而且也變成了公共部門中反對管理變革的人所使用的便利標籤。
（3）在解釋甚至描繪公共部門長期改革方面，公共管理是一個比NPM更有用的概念。公共管理明確地指向公共部門的管理，且不會讓人們覺得公共管理改革中有一個連貫的、一致的規劃或議程。公共管理僅僅意味著在公共部門中所實施的管理，它能夠並且必須隨著時間和空間的變化而發生變化，同時必須回應環境的變化。漸漸地，人們接受了公務員的工作就是管理，公務員要對結果的達成承擔自己的責任這一觀念。
2．公共管理和私人管理
（1）公共部門與私營部門的差異
①與私營部門不同，公共部門的決策具有強制性。公民要遵從決定，繳納稅款，國家可以強制收購公民的財產，公民要接受來自國家強制力量的處罰。公共部門需要公正行事，需要遵循正當程序，不能濫用強制的權力。
②與私營部門相比，公共部門有不同的問責形式。公司管理理論上要對董事會和股東負責，而公務員不僅要對政治領導人負責，還要對國會、公眾、司法系統的不同部門負責。問責在公共部門的實施中充滿了不確定性，且發展不平衡。
③公共管理者必須處理許多由政治領導人設置的外部議程。政治權威的出現"不僅僅對公共部門的戰略管理產生影響，而且決定了其特性"。 即使管理改革要求公共管理者對結果負責，但由於大部分議程是政治家所強加的，這無疑會弱化管理者的行動自由。
④公共部門在衡量生產的產出和效率的標準方面難度更大。與私營部門的利潤標準相比，公共部門缺乏"底線"的標準。在政府，不僅目標以及如何衡量目標往往很難達成共識，而且也不能預設組織中的每個人都遵循這些目標。公共部門績效測評的困難貫穿在整個管理過程中。另外，在公共部門進行績效衡量和評估可能不夠精確，甚至可能缺乏實際的意義。
⑤公共部門的控制和協調更為困難。透明的公共部門規模以及部門的多樣性會使得任何形式的控制和協調都變得困難。不同部門之間的協調最後變成政治選擇問題，政治選擇在多大範圍內進行溝通往往也受到許多限制，這與私營部門的運作有天壤之別。
（2）綜述
①私營部門與公共部門之間存在著許多重大的差異，但是就管理技術而言，採納和使用私營部門中一些先進的做法是有好處的。同時也要注意，公私部門的基本任務是不同的。博伊恩認為，管理的技術"不可能成功地從一個部門移植到另一個部門，因為組織的環境、目標、結構和管理價值是不同的"。
②雖然公私部門存在差異，但這並不意味著傳統的行政模式是管理公共部門的唯一有效的模式。公共管理作為一門學科的發展預示著承認公務員的任務是管理性質的，而不是行政性的，不僅承認二者的差異，而且承認新的管理模式的發展。
四、公共部門變革的動力
1公共改革的原因
開始於20世紀80年代的公共改革的浪潮，是對一系列相互關聯的、迫切需要解決的問題的回應：（1）公共部門在社會中的地位十分重要；（2）經濟理論的變革；（3）私營部門變革的影響；（4）科技的變革。
2．公共部門的範圍和規模
（1）改革的背景
①20世紀70年代以及80年代早期，人們對公共部門的規模與能力進行了大規模的抨擊。英國的瑪格麗特·撒切爾於1979年進行政府改革，掀起了"撒切爾革命"；美國的羅納德·里根於1980年大選獲勝後即開始對公共部門的運作進行大規模的改革。
②20世紀90年代末期，人們對於政府的積極性角色給予了充分的肯定。國際性組織關注的焦點開始轉向如何實現善治的問題。
③開始於2008年的全球金融危機使得政府作用的重振適逢其時。政府介入金融部門以避免其破產，並在一定程度上實行國有化。
（2）對政府的抨擊
①人們認為公共部門的規模過於龐大，政府在經濟上消耗了過多的資源。在一定程度上，公共部門管理的改革是對明顯無度的福利國家所產生的弊病的回應。在宏觀上，這種弊病表現為政府規模及其財政赤字的不斷增長；在微觀上，表現為政府無力解決人們面臨的所有問題。
②政府對政府作用範圍的爭論的回應。有人認為，政府本身介入的活動太多，而許多活動可以通過其他可替代性方法來開展。作為對這些批評的回應，許多先前由政府從事的活動開始迴歸到私營部門。
③對政府做事的方式和方法的抨擊。由於官僚體制越來越不受歡迎，人們愈加認為，通過官僚提供服務必定會造成服務的平庸和無效率。如果一些事情一定要由政府所承辦的話，那也必須尋求官僚體制之外的其他組織方法。
3．經濟理論
20世紀70年代，一些保守主義的經濟學家認為，政府本身就是一個限制經濟增長與自由的經濟問題。與政府通過官僚機構強制人們做事相比，市場能夠賦予人們更多的"自由"或"選擇" ，市場取代了政府的"奴役"，因此市場機制在任何方面都具有無可比擬的優勢。與此同時，在經濟學領域，處於前沿的"新古典主義經濟學"和"經濟學的理性主義"等理論也被人們所認可。另外，隨著大政府理論的衰落，新古典主義經濟學和市場機制的利用獲得了各界的關注和認同。
經濟思想的變革也深深影響著公共官僚組織。與傳統公共行政所使用的諸如"公共利益"之類的模糊概念相比，公共選擇理論、委託—代理理論和交易成本理論等經濟理論似乎能夠提供更為明確的、與政策相關度更高的觀念。
（1）公共選擇理論
①內涵。公共選擇理論是將微觀經濟學應用於政治和社會領域而形成的經濟學思想。它從理性這一標準的經濟學假定出發，對行為進行預測，然後尋求證據來驗證這些預測。公共選擇理論認為每一個官僚和政客都是個人效用和福利最大化的追求者，而不是關注公共利益的最大化。
②理論內涵：
a．對官僚行為的經濟學假定確實有其功效。人們可以假定公共部門是按照標準的供給曲線來提供一種商品的消費。因此，為了減少顧客的消費，機構可以通過使用者付費的辦法確立一個更高的價格，或者通過取消比如高收入者資格的辦法來限制供應量。
b．公共選擇理論認為，行為是可以假定的，"最好的"結果應是市場作用的最大化和政府作用的最小化，而且來自假定的模型在經驗上也是可以驗證的。
③侷限性：
a．在公共選擇理論產生並試圖運用到政府環境中的30年以後，結果複雜化了。市場並非在所有的環境中都比官僚體制發揮更好的作用。
b．關於個人理性的假定過於寬泛，忽視了公務員的無私行為。
c．與把公務員看作大公無私和僅僅受到公共利益驅動的解釋相比，效用最大化的行為假定更能夠合理地解釋諸如辦公室政治、部門政治以及追求眼前的晉升等行為。
（2）委託—代理理論
①內涵。委託—代理理論是針對私營部門的問題而產生的，旨在解釋私營企業中管理者（代理人）和股東（委託人）的目標為何經常出現差異，以及該如何構建企業的問責機制。
②理論內容：
a．試圖發現促使代理人根據委託人的利益行事的誘因機制。由於存在接管和破產的可能性，代理人（管理者）行為須受到股東的監管，但是非執行的董事的出現可能會"削弱管理的自由裁量權"。
b．為了保證代理人的行為符合委託人的意願，應通過契約詳細規定代理人的權利和義務。
③評價：
a．將委託—代理理論運用於公共部門造成了在公私部門責任比較上的困惑。在公共部門的環境下，人們難以確定誰是委託人，難以發現他們的真正意願。公共服務的委託人（所有者）的利益非常分散，導致無法對代理人（政治家與公共管理者）進行有效地控制。
b．委託—代理理論給那些主張把公共部門儘可能多地契約外包出去的人提供了支持，這樣一來，公共部門的代理關係就變成私營部門的那種代理關係。另外，契約關係可以適用於僱傭關係和組織關係。
（3）交易成本理論
①內涵。交易成本理論對交易沒有成本的觀念提出了挑戰，並闡明瞭一個公司在何種情況下可能會偏好市場的檢驗或者內部市場化。
②評價。交易成本理論同樣適用於公共部門。如果採用契約外包的方式，那麼交易成本會大大降低，並可以降低行政成本，提供競爭的機會。但是，在市場檢驗已經成為強制性的公共部門的交易裡，內部市場化的效果可能會更好。具體問題具體分析的方法可能比意識形態化的方法更好。
4．私營部門的變革
近幾年來，大多數國家的私營部門面臨著巨大的變革，如果公共部門不進行改革，政府的公信力則會受到質疑。以各種形式進行的民營化的舉措，例如契約外包、削減政府經費等，都是"政府核心業務"剝離的表現。全球化也成為改革政府行政結構的動力。在許多政策領域，調整政策、提高國家競爭力對政府而言十分重要。
5．技術變革
技術變革是促進新的公共管理模式的出現和擺脫傳統官僚體制的影響的主要推動力量之一。其具體內容包括：
（1）技術變革影響管理，包括政府的管理，技術"可能重塑各種組織及機構，使其更好地符合技術的邏輯"。
（2）官僚制理論與那種能夠使文件可以在層級結構中上下傳遞得更便捷的技術十分吻合。新技術所能做的便是壓縮官僚層級，使得有用的信息能夠同時傳遞給高層和底層的管理者。
（3）隨著電子化政府的出現，由技術驅動的變革已經加速。信息通信技術的應用已經使人們對政府做事的方式重新進行思考。
五、公共管理學
公共政策、公共行政和公共管理三者的異同
（1）相同點。公共政策、公共行政和公共管理的意旨基本無異，關注的都是政府如何組織起來、如何處理信息以及如何制定政策、法律或者如何提供產品和服務。
（2）不同點。在對公共部門的研究中，公共行政、公共政策和公共管理的學者之間缺乏聯繫。儘管這些不同的途徑之間本質上是相互關聯的，與政治和政治科學也密切相關，但各自常常擁有各自的學術圈子，以及有各自的學術會議和專業雜誌。
2．相關概念的界定
（1）"公共行政"，是指早期的管理模式以及早期對公共部門進行研究的理論。與"新公共管理"或"管理主義"相比，這種在20世紀絕大部分時間裡居支配地位的理論通常被稱為"傳統的公共行政模式"。
（2）"公共政策"，是指政府的產出，也是指強調理性和經驗方法的公共政策或者政策分析學派。
（3）"新公共管理"，語義不明，並且更加具有價值偏向，應儘可能地避免使用。
（4）"治理"，是一個模糊的概念，它描述了一種不需要政府直接插手的管理方式。與狹隘的政府概念相比，治理的概念對於公共管理而言更有價值。
六、結論
隨著開始於20世紀80年代的改革進程的加速，傳統的行政模式已經被公共管理所取代。改革幾乎涉及了公共生活的一切領域，在此過程中，大量應用了經驗的方法、複雜的統計技術，特別是經濟學和管理學的理論和方法。
改革並沒有脫離壓力，其目的在於改進工作。公共部門的變革已經使其在社會中的角色和地位從根本上受到質疑。但是，公共部門管理的一種新典範已經出現，它使公共服務脫離了傳統的官僚體制。公共行政不再是對於組織和公共部門的運作的有效描述，公共管理已經取而代之。
