鏽帶城市（rustbelt cities）的稱呼源自美國中西部和東北部五大湖地區，泛指位於這些地區曾因煤炭和鋼鐵工業而繁榮起來的製造業城市，如芝加哥、底特律、匹茲堡和克利夫蘭等。這些城市在上世紀80年代普遍出現了去工業化、經濟不振、人口流失和城市衰敗等問題，逐步成為猶如生鏽一般的老工業區。
廣義上講，鏽帶城市指以傳統制造業為經濟支撐的老工業城市。中國最大的老工業地區——東北地區，向來是中國最重要的能源和自然資源基地。自2003年“東北振興”計劃以來，儘管國家為其提供了大量的資金和政策支持，但截至今日，其經濟重塑仍存在較大的困難和阻力。
近期的數據統計顯示，東三省不少城市存在GDP負增長現象，人口外流現象仍十分嚴重。東北老工業城市的經濟振興問題再次成為媒體和學界關注的熱點。有經濟學者認為東北城市的問題是產業問題，應該重點從外部注入資金和資源以發展輕工業；也有學者認為東北振興問題從來都是體制問題。但似乎沒有一個明確的答案。
本文試圖通過對遼寧阜新的案例分析，從演化經濟地理和制度視角闡述造成東北鏽帶城市振興問題的一些根源，從地理的角度提供一種視角和聲音。
阜新往事
1）1949年之前：滿足戰爭所需
在古時，阜新屬於邊疆地區，曾被遊牧民族統治。1890年，當地人發現了大量的煤炭資源，促使外來人口大量湧入。由於經濟持續增長，清朝的光緒帝意識到阜新的重要性，於1903年將其封為“阜新縣”。截止1913年，阜新已成為中國最大的煤炭生產地之一，聚集了19家煤炭公司，共3000多名礦工。
從1914年開始，到1931年“九一八事變”爆發前，日本公司在阜新買下大量礦坑，並獲得開礦權。在偽滿佔領東北期間(1931-1945)，日本進一步加速對阜新煤炭資源的掠奪。1934年，日本滿洲煤業公司掌控了阜新的所有礦井。為滿足戰爭所需的資源，不斷擴大煤炭產量，並於1940年將阜新縣正式指定為“阜新市”，以滿足其殖民計劃。1940年到1945年，超過30萬中國人和10萬日本人被有組織地遷入阜新。
這一時期，阜新很大程度上成為日本戰爭機器的重要組成部分，其工業基礎設施得到充分建設，並初步具備了現代的工業體系和完善的城市體系。
左圖：偽滿洲國時期阜新的一座裝備精良的礦井。右圖：阜新(海州)城市街道。 資料來源：張佳，1936年，原日本當局拍攝
2）1949-1976 ：社會主義時代的榜樣城市
解放戰爭時期，阜新經濟陷入停滯。1949年，中央決定優先發展中國東北地區。作為當時中國工業化和城市化程度最高的城市，遼寧被描述成“共和國長子”，有義務率先施行當時中央提出的“重工業優先”戰略。阜新擁有豐富的礦產資源和完善的基礎設施，加上臨近蘇聯的地理位置和當時中央親蘇的政治理念，便成為實行蘇聯式工業化的理想城市。
到了1960年代，中央將蘇聯的資本和技術注入遼寧。毛澤東認為“煤礦工人特別能戰鬥”，並能對社會主義工業化做出巨大貢獻，故阜新、撫順和鞍山等煤礦城市被重點扶持。
在“一五”(1953-1957)期間，有四個蘇聯援建項目（三個煤礦廠和一個發電站）部署在阜新，大力促進了阜新煤炭工業的發展。1949-1976年，阜新生產了近三億噸原煤，約佔1949年到2016年之間全國煤炭總產量的65%。這一時期，阜新人口從69萬人增長至156萬人，人口增長率超過了當時幾乎所有的中國城市。阜新的社會主義工業化和城市化模式得到中央廣泛認可，其巨大的社會經濟成就通過報紙、電臺，甚至是流通貨幣上的圖案，被廣泛宣傳。在這個基礎上，毛澤東曾多次明確，阜新是新中國社會主義經濟建設的示範城市。
阜新海州煤礦，阜新最大的煤礦，1960年代印製人民幣
3）1978-2000：鏽帶城市
1978年的改革開放成為阜新經濟的拐點。市場經濟改革遭到阜新國有企業的抵制。如阜新的壟斷企業阜新煤礦，在財務上負擔過重，不僅要向工人(以及退休工人)支付可觀的薪水，還要給工人家屬提供強制性的社會福利（如子女教育、住房、醫療等）。當地人習慣於受益並長期依賴這種“大鍋飯”體制，不願接受市場經濟改革。
面臨1990年代以來不斷枯竭的本地煤炭資源，阜新選擇開採新的礦井，以此來增加煤炭的產量，而不是進行改革。1980年，阜新經濟增長開始放緩，在煤炭儲量減少的1990年代，情況變得更糟。
官方數據顯示，1990年至1995年，阜新的GDP增長2.1%，在遼寧省掛末，遠低於全國平均水平的6.2%。1998年國企改革開啟後，阜新煤礦被迫關閉虧損的煤炭工廠，並且剝離其附屬的集體所有制公司。一時間，超過二十萬人下崗。據報道，2000年阜新煤礦的煤炭子公司宣佈破產之後，短時間內發生了30餘次群體事件。
阜新，一個此前的社會主義示範城市，變成了一座鏽帶城市。
阜新海州露天礦低品質煤採選工人
4）2001-至今：振興措施
很大程度上，阜新經濟的衰退反映了新自由主義時代下中國區域發展不平等的加劇。越來越嚴重的差距促使中央運用了一系列地方乃至國家驅動的投資、金融支持策略，來重新平衡國民經濟的空間性。過去十餘年間，東北城市獲得大量經濟支持。2001年來，國家對基建項目的直接投資成為阜新的主要資源和GDP增長的推動力。
阜新的煤炭公司將生產轉移並擴張到其他富煤地區，以謀求生存，亦為防止破產帶來的不良社會效應。某種程度上，煤炭工業的本地“空心化”抵消了國家對阜新的投資。再者，之前國家對基建項目的投資，僅為當地人創造了短暫的勞動市場，大部分以往依賴煤炭國企的居民仍找不到穩定的工作。
國家對阜新的投資項目多數集中在創造新的產業上，而對社會基礎設施(如住房)的投資不足，使得阜新仍存在大量生活條件簡陋的棚戶區。同時，阜新的經濟嚴重依賴房地產開發。這與城市土地財政是地方政府刺激經濟增長的邏輯相吻合。相比同類城市，為了彌補當地政府的財政赤字，阜新以城市化名義出售農村土地的行為更激進。
2001年至2016年，阜新總人口數量從193萬下降至178萬，但城市人口數量從78.4萬增長至103.6萬。可見，阜新的城市化並非由外部人口遷入所驅動，而是在土地財政刺激下通過對農民市民化的手段實現的。然而，自上而下的投資策略和地方土地財政都沒能為阜新創造足夠的就業機會和增加當地人收入。
在阜新等待臨時工的非正式勞動者
阜新市區棚戶區的一幕
新產業能否重振阜新？
阜新在國家的大量投資下，已開發了幾個新的非煤礦產業。這些新產業是否能重振阜新的城市經濟？
1）農業和食物生產
2001年，阜新因1998年的國企改革，發生大量失業和社會動盪。之後，中央指示阜新在郊區發展現代農業，以吸收解決大量下崗工人，通過激勵如雙匯、伊利、六合等食品企業的直接投資，阜新經濟得到了一定補救。據記錄，約有7萬名原煤炭國有企業的員工在阜新農村地區重新就業。到2005年，農業和食品工業已成為阜新的一大支柱企業。
然而，隨著經濟的相對改善和更多城市服務性就業崗位出現，阜新的現代農業面臨人員流失和產業危機。由於對城市生活強烈的感情依戀和社會對“工人階級”的職業認同，從事農業勞動的原下崗工人逐步重返城市。因此，培育現代農業雖然成功應對了失業危機，但缺乏可持續的發展動力。
2）風力
近年來興起的風力發電被認為是阜新發展的一條新路。2003年，作為當時中國最大的風電開發央企之一，華電(金石)在阜新發展了一個小規模的風力發電試驗項目，此舉初步奠定了阜新風電行業的基礎。
2005年，國家能源局決定選擇阜新作為風力發電的試點城市。隨後，中央政府指定中國最大的風電開發商——華能在阜新投資部署一個500兆瓦的大型項目。在國家政策指導和豐厚補貼下，包括央企（中國風電、大唐、華潤、國電）和製造商（金風科技、華銳風電、明陽）在內的幾乎所有知名風電公司都在阜新投資項目。截至2016年，阜新風電裝機容量達到1890兆瓦，比2005年增長了20倍。現在，阜新是全國最大的風力發電地之一，約佔遼寧省風電裝機總容量的三分之一。
實際上，國家對阜新風電產業的佈局體現了“振興東北老工業區”戰略。風電行業的央企來到阜新，釋放一個強烈的信號，它告訴當地利益相關者，這座城市再次被國家“特別照顧”和“偏愛”。儘管阜新缺乏風電行業相關的本地技術和資本，當地政府卻不遺餘力地支持國家的決定，不斷通過優惠措施吸引風電企業投資。
然而，新興產業對當地經濟的貢獻是有限的，還伴隨許多制度性障礙。其關鍵原因在於，央企在財務和行政上脫離阜新市的經濟體系和管轄範圍。這意味著阜新風電發展主要受益於國家補貼，但卻大量消耗本地公共資源來滿足這些企業的需求。
此外，風電項目(主要是山區)擴張造成了環保和林業部門的緊張關係，這直接導致了風電審批流程放緩。不少人認為，國家對阜新的風電投資是“不可持續的，很快就會暫停”。
阜新山區併網風電場
3）煤化工
煤化工產業，作為國家能源局確定的現代新能源產業，自2005年以來一直是中國重點發展的產業。能源央企是這個產業的主要推動者。2010年，阜新的煤化工產業開始興起，但早在2006年就有了發展方案。
當時，中央政府在阜新發展風電的同時，還鼓勵央企發展煤化工。2005年，經中央許可，阜新煤礦集團從近鄰的內蒙古錫林郭勒採購煤炭，以彌補本地煤炭資源枯竭的損失。2007年，在地方政府協調下，阜新與錫林郭勒建立了煤炭運輸專用鐵路（即巴新鐵路），以確保煤化工產業有充足和安全的煤炭原料供應。到2010年，以上努力促使了中國大唐集團在阜新投資，並計劃到2015年完成一個36.1億美元的項目。然而，此項目僅解決了生產幾個低端煤化工產品的問題，由於大唐在阜新多年的虧損，現有工廠往往只是部分運轉。
2010年以來，煤炭貶值、大量投資的沉沒成本和低端的煤化工產能過剩，共同導致了整個產業的虧損。更重要的是，越來越多個人、社會團隊和公共機構對潛在“鄰避效應”產生不滿，他們對城市煤化工產業的環境威脅和水資源的浪費表現出極大的擔憂。
在這個基礎上，政府制定了更嚴格的環境規定和更嚴格的項目審批條例。2014年起，大唐要求阜新停止新建項目，尤其是高能耗和環境風險的煤制氣項目。可見，煤化工這項新產業也未能給阜新帶來持續顯著的經濟效益。
阜新大唐煤化工總廠
為什麼中央難救阜新？
在阜新推動的國家政策，具有明顯的由投資驅動的、自上而下的國家干預主義特徵，往往著力於創造或植入新產業。這些政策既不像一般的國家政策那樣相對鬆散，給地區留有很大餘地來適應性地執行，也不是“一刀切”政策而完全無視區域和地方的特性。
相反，這些產業扶持政策在國家層面是高度確定和正式化的，由央企在當地主導執行。儘管有高執行力和效率等優勢，中央政府幹預對阜新的經濟復甦還是產生了不利影響。
一方面，國家似乎低估或過於簡化了阜新所存在的複雜問題，試圖用政策的力量來快速解決。在創造新產業時，忽視和迴避了本地經濟內在不足的問題。另一方面，對新產業的選擇不是基於阜新當地工業條件和背景，而是看這些產業是否與國家宏觀產業政策相一致。比如，發展農業和食品工業符合21世紀初提出的“三農問題”；發展風電和煤化工業也與2005年全國範圍內的“發展再生能源”的產業活動相一致。這些基於國家層面、以任務為中心的方案，缺乏對當地社會經濟條件的透徹理解，造成了阻礙阜新經濟振興的消極後果。
還有一種理解是，阜新本地對產業振興的能力不足。阜新一開始就被中央定位為產業單一的國家能源供應中心。特別在計劃經濟時代，“央企領導”的思想在阜新全面貫徹。中央對地方經濟事務的控制被認為是更優越的模式，“礦大城小”的理念被廣泛接受。當時，阜新煤礦廠比阜新市政府擁有更高的行政級別和經濟事務管轄權。甚至在上世紀九十年代進行較為激進的市場改革之時，阜新的多角色權力分割現象也不易改變。雖然，現在阜新煤礦集團的所有權已被下放至省級政府，但“條塊分割”的管理模式仍然存在。
此外，較高等級的政治經濟實體的存在，不僅在橫向上擾亂了阜新地方治理的結構，而且在縱向上給地方帶來了新的衝突。例如國家能源局與國家環保部門之間的衝突，體現在地方相關附屬部門的對立不合作。因此，“條塊”問題可以視為阜新振興的最根本阻礙。阜新處於兩難的境地，雖然有努力尋找振興方向的強烈意願，但仍缺乏內在動力和能力。
可以說，長期存在的制度遺留問題，使中央和阜新本地政府建立了過於緊密的關係。中央不僅設法解決當地問題，還經常以阜新是“試點”或“示範城市”為名，來試驗性地實施某個具體的國家戰略。另外，這種關係也使當地執政者產生了強烈的“等、靠、要”依賴心理，從而逐步失去了符合地方特點的決策意識和動機。
由於以上所述的多方面的制度缺陷和障礙，中央難以解決阜新的振興問題。從根本上說，與許多鏽帶城市類似，阜新的問題是“體制問題”，而非簡單的“產業問題”。通過建立新的產業或賦予“典範城市”的手段，可能帶來短暫的經濟推動力，但它不利於當地制定立足地方、細緻入微的長期政策戰略。
（作者胡曉輝系浙江財經大學公共管理學院城鄉規劃系助理教授；楊春系香港浸會大學地理系副教授。本文編譯自論文《Building a role model for rust belt cities? Fuxin's economic revitalization in question》，該論文發表於英國城市規劃期刊《Cities》2018年第72期）
