一、摘 要
FIPS-Africa是非洲綠色革命聯盟（AGRA）的受讓人，是一個非盈利組織，在2006年籌集了3.3億美元，這部分基金來自比爾和梅林達蓋茨基金會和洛克菲勒基金會。由前聯合國(聯合國)秘書長科菲安南作為董事會主席, AGRA尋求幫助數以百萬計的非洲農民和他們的家庭實現糧食安全、擺脫貧困。 安南、AGRA主席Nmanga Ngongi和他的農業專家團隊所面臨的挑戰是令人望而生畏的。在包括撒哈拉以南非洲（SSA）的47個國家中，一半的人口生活在極端貧困中每天消費低於1美元，三分之一的人口營養不良，在過去的15年，非洲是世界上的唯一的糧食安全下降、貧困增加的地區。然而，這些挑戰也提供了創新的機會。儘管提高產量和降低農民的風險對於確保食品安全是至關重要的，長期的繁榮產生盈餘，可以賣到競爭性市場。以前改善非洲農民生計的努力集中在一個狹窄的地理區域或在農業價值鏈方面提高農業投入，對農民自己而言沒有與農業投入相聯繫或者沒有將農民糧食產量增加與可行性市場聯繫起來。相比之下，AGRA為整個非洲大陸工作，採用綜合方法全面顧及價值鏈，從而對這些國家產生直接影響，並鼓勵農民積極參與整個過程。 從一開始，AGRA的領導者就認識到處理大量的資源是遠遠不夠的。然而他們相信在地方和國家層面成功的干預措施將會動員其他行動者和更多的資源貫穿整個大陸。AGRA如何充分利用其資源，以激勵政府和公共商品的投資像科學訓練和作物研究，同時通過加工增值和分發成品，也促進私人市場提供農業投入，提高農業產出。
二、背 景
1. 綠色革命
不斷上漲的石油價格和化肥價格，糧食作物生物燃料的轉移，以及一系列的混雜因素聚合，在2008年不斷飆升的食品價格波及全球引發騷亂，被國際媒體稱為全球糧食危機。沒有任何地方的形勢比撒哈拉以南非洲（SSA）更為緊迫，僅在過去的五年裡這裡的營養不良兒童的比例增加了12%。世界銀行（World Bank）估計糧食危機將拖累額外的1億非洲人陷入貧困。究竟是怎麼了？
AGRA高管追溯到這個故事的研究開始於20世紀40年代在墨西哥的美國農學家Norman Borlaug。在洛克菲勒資金的幫助下，Borlaug和他的團隊培育的小麥新品種在合適的生長條件下產量顯著增加。在15年內，墨西哥從進口一半小麥轉變稱為小麥淨出口國。到20世紀60年代初，在印度和亞洲大部分地區人口增長的速度快於糧食生產速度，專家預測會發生大規模饑荒。然而，在10年期間農業產量激增被普遍認為是近乎奇蹟的事件，後來被稱為“綠色革命”。利用國際捐助者，Borlaug的團隊的工作，以及一個新興網絡的作物研究中心、印度、巴基斯坦、菲律賓和其他幾個國家迅速改變他們的農業系統。在幾年之內, 以保利栽培作物輪作、物質輸入、低和適度的產量為特徵的傳統農業系統讓位於現代系統,使用現代系統的農場通過使用改進的種子品種，高投入的肥料和殺蟲劑,和灌溉進行密集的單一栽培使農業生產率提高。
結果是戲劇性的：在南亞和東亞地區營養不良人口從1960年的41%下降到2000年的16%，在20世紀60年代和21世紀早期,世界糧食價格下跌了大約70%,大部分窮人受益，因為他們把收入的很高比例花在了食品上。反思綠色革命成功的關鍵，Borlaug1970年被授予諾貝爾和平獎,得出的結論是,新的種子品種已經成為提高產量的催化劑和肥料燃料。
2. 非洲綠色革命的挑戰
(1) 主要糧食作物供應不足
撒哈拉以南非洲（SSA）有十大主要作物——香蕉，豆，豇豆，花生，玉米，小米，大米，高粱，紅薯。在肯尼亞就有六個不同的玉米種植地區，這些種子常常在一個地區生長良好卻在另一個地方生長困難。同時在國家和國際水平的撒哈拉以南非洲（SSA）作物研究資金不足，不符合不同大陸的不同農民的需求。此外，跨國公司沒有看到充足的市場來確保撒哈拉以南非洲（SSA）生態農業中特定的作物的成本研究和開發。
(2) 人口增長快而糧食產量停滯不前
從1961年到2000年撒哈拉以南非洲（SSA）的人口增加了3倍, 增加的糧食需求導致更多的集約農業時間，越來越多的農民需要養活導致不再讓土地休耕。當穀物產量在其他發展中國家飆升時在撒哈拉以南非洲（SSA）卻停滯不前。到2008年，撒哈拉以南非洲（SSA）的糧食產量是全球平均總產量的四分之一。
(3) 土壤、肥料和灌溉落後
非洲的土壤是世界上最古老、最酸性的，在撒哈拉以南非洲（SSA）耕種的土地有四分之三被認為是退化的。非洲農民施用的化肥量遠遠落後於世界其它地區，以每公頃8公斤的施肥量低於每公頃93公斤的全球平均施肥量。（見圖7）結合集約農業和不補充土壤創造了一種名為“營養挖掘”的現象，撒哈拉以南非洲（SSA）失去了大約800萬噸的土壤養分，每年損失的土壤養分的價值超過40億美元。土壤貧瘠和暴露於乾旱使灌溉變得尤為重要——農民不願意投資於肥料，除非他們可以依靠有水灌溉的莊稼——相比亞洲40%的水澆地而言，在撒哈拉以南非洲（SSA）這一比例只有4%。
(4) 森林採伐率高
雖然從1961到2000年撒哈拉以南非洲（SSA）年度穀物產量增長了一倍以上，但是90%的漲幅是歸因於的耕地增加而不是產量的提高。擴展和更密集的土地用於農業和畜牧業給自然環境施加了壓力：這一時期的非洲的森林砍伐率是全球平均水平的兩倍，曾經用作耕地的土地因迅速的沙漠化進程變得無法居住。
(5) 基礎設施差
基礎設施的缺乏是阻礙非洲經濟發展的持續性障礙。20世紀50年代的印度比21世紀的非洲有更多的人均道路。在撒哈拉以南非洲（SSA），道路不足孤立了農民與市場並且增加了交通成本和輸入價格。
(6) 農業投資不足
到2003年，撒哈拉以南非洲（SSA）的各國政府對農業的支出只佔預算的4%,儘管它是70%人口的主要經濟活動。這種投資不足是政府不予重視的部分症狀，但它也是國際貨幣基金組織和世界銀行政策結構性調整的副產品，導致20世紀80年代和90年代國家和國際對撒哈拉以南非洲（SSA）的農業支持急劇下降。
(7) 國內衝突和政治不穩定
衝突和不穩定使平民流離失所,耗盡了政府資源,破壞貿易,產生週期性的暴力和報復。從20世紀70年代到21世紀初，民事衝突已經在世界各地有所下降，除了非洲，在非洲僅在1989年和2000年間民事衝突數量就翻了一倍。相互連接的國家利益往往意味著內部衝突升級為區域的。最明顯的例子是被稱為非洲的世界大戰的戰爭，牽連到剛果民主共和國和它的七個鄰國，從1998年到2003年超過500萬人喪生，大部分是平民。
(8) 扭曲的市場
撒哈拉以南非洲（SSA）的各國政府歷來高度參與與農業有關區域經濟的管理。遺留下來的社會主義的國家如埃塞俄比亞和坦桑尼亞,政府仍然認為自己是滿足農民對種子需求的解決途徑。大型國有或半國營的種子公司管理無效的種子生產和分配集中倉庫的程序，經常遠離大多數農民的居所。發達國家的補貼和農業貿易保護主義政策也使非洲在出口中缺乏競爭力,導致撒哈拉以南非洲（SSA）的救援機構從美國和歐洲運來大部分的糧食。
(9) 氣候變化
全球變暖減少了水的可靠性、縮短了生長季節、加速了土壤侵蝕，加速了土壤浸蝕。人們普遍預測，在未來50年氣候變化將顯著減少全球農業產量和增加飢餓者。撒哈拉以南非洲（SSA）被預計為受氣候變化影響最大的地區，其溫度的升高是全球平均水平的兩倍。
三、項 目 實 施
1. 非洲種子系統計劃（PASS）
為了實現其讓農民採用改良後的種子品種的目標，非洲種子系統計劃（PASS）開發了一個雙管齊下的辦法：（1）利用公共投資培訓和研究開發新的種子品種；（2）根據當地的水平刺激私人市場分配種子給農民。
最初集中在13個國家，這些國家的政府統一採取這種方法，截至2007年，PASS為每一個國家建立了四個計劃和雄心勃勃的目標：
非洲作物改良教育(EACI)試圖通過增強當地大學的能力並且為170名碩士和80名博士贊助獎學金以培養新一代的作物育種者——在數量上在撒哈拉以南非洲（SSA）有50%以上的育種者在沒有EACI資金的情況下接受訓練；
改進和採用非洲作物的基金(FIAAC)為10種主要作物培育1000種新品種提供資金，每三年大約會提供15萬美元來補充國家研究經費；
非洲種子生產(SEPA) 建立管理能力和引導資本投資，所以40個當地私人種子公司改良的種子的產量從每年100~500公噸增加至每年1500~2000公噸；
農作物交易發展項目（ADP）提供培訓和獲得資本來建立9000個村級農產品交易所作為種子、肥料和當地農民獲取知識的途徑。
2. 發展計劃的挑戰
(1) 非洲作物改良教育（EACI）的挑戰
Philip Leley幾個星期以前提交了他的研究建議即非洲種子系統計劃（PASS）下的改進和採用非洲作物的基金(FIAAC)計劃，Leley的研究在肯尼亞的半溼潤和中期過渡地區，致力於培育耐旱玉米品種來抵抗致命的玉米條紋病毒，他建議使用一種叫做“參與式農村評估”的技術，從事開發新品種的農民通過焦點小組提供反饋。然而，20世紀80年代到90年代的政策的結構性調整使政府削減農業研究已經對撒哈拉以南非洲（SSA）的國家機構造成影響，包括在肯尼亞的KARI。
除了在其他的KARI中心與玉米研究院合作，Leley管理一個研究團隊，這個團隊包括其他三個有抱負的植物育種者並且渴望跟隨他的腳步。培訓和研究的資金不僅僅是Leley和他的團隊面臨的障礙，也是整個大陸很多人面臨的阻礙。沒有足夠的資金讓教授或學生參與科學會議。簡而言之, 撒哈拉以南非洲（SSA）大部分的科學家正在和科學界的新技術和進行中的辯論逐漸隔絕。
(2) 改進和採用非洲作物的基金(FIAAC)的挑戰
Reuben Otsyula 的目標是培育一種早熟、抗病、高產量、能夠吸引當地市場和農民的消費的豆類。Otsyula相信他已經培育出一種滿足所有這些標準的豆類（見圖15）。但是培育一種高績效的品種只是開始，挑戰出現，首先在引導種子通過審批流程，起初由肯尼亞植物衛生檢查服務(KEPHIS)進行檢查, 然後再進行繁殖和傳播。審批程序需要三個階段: 育種、測試和分析。每個階段花了三年時間,但KEPHIS允許這些階段同時發生,這樣可以使整個過程可能在五年或六年內完成。為了被批准，一個新的品種不得不證明至少在一個關鍵領域顯示出可以衡量的改良（例如：抗旱或防害蟲，更高的產量）。FIAAC的一項為期三年的資助總計164000美元能夠使Otsyula和他的團隊完成正在進行中的研究，該研究的目的在於向國家的性能試驗提交5個品種並且使其中兩個或三個最終進入市場。
(3) 非洲種子生產(SEPA) 的挑戰
種子公司使用增殖種子，他們通過擴張（例如增加多個生長季節）來培育足夠的種子賣給成千上萬的農民。除了開發新的種子品種本身的挑戰或收購新的種子品種的權利，這個過程的主要障礙是獲得資本和管理能力來監督日益複雜的操作。AGRA已經決定這些補貼需要用來加速當地可行的私人種子行業的出現並且通過創造巨大的社會效益來合理化。為了減輕對私人暴利的擔心，授予了一次性的基礎結構化,這樣資金的釋放會被嚴格的指標相掛鉤，侷限於特定的諸如業務培訓、營銷和推廣的目的。
種子膨脹和分銷過程開始了當DSL簽訂了一份諒解備忘錄來從KARI獲得一種一新的種子品種。通常情況下,研究所提供了初始增殖種子或最小的前期成本。DSL然後通過合同的方式讓農民種植原種並擴大規模。不同於在公開市場上出售他們的收穫並加工成顆粒，農民按照預先確定的價格賣回給DSL並作為被認證的種子在下一個種植期種植，這個過程在實踐中更難。一方面,由KEPHIS開發和批准的長週期種子增加了DSL的營運資本。在此期間維持本身，DSL從當地銀行尋求融資，但它缺乏固定資產抵押,被一再拒絕。DSL也遇到了當地糧食市場價格波動, 農民種植的時候同意以固定價格售回自己的種子但是在收穫的時候如果市場價格較高的話農民常常違約，對DSL而言遇到乾旱時保護種子特別具有挑戰性, 作為國際非政府組織用現金來緩解高價購買種子帶來的災難。在這段時期內，DSL自身通過對非政府組織出售糧食而面臨著快速獲利的誘惑，而不是構建其種子業務,從長遠發展的戰略是在將來提供更可靠的回報。
(4) 農作物交易發展項目(ADP) 的挑戰
AGRA的領導人把農產品交易視為供應鏈的一個關鍵環節連接著農民改良種子、肥料和其他農業投入。AGRA的官員相信公共和私人部門公共和私人團體沿著價值鏈是一致從長期利益出發來出售高質量的種子。
ADP的戰略是根據馬拉維農業投入的代金券制度取得顯著成功後製定的。在2005年和2008年間，農民獲得了憑證並且在他們選擇的位置允許兌現它們。幾乎一夜之間,一個個私人的農產品交易在村級出現了——經常基於相同的商店並且賣雜貨多年—使農民的平均距離少於5公里。6000萬美元的補貼項目使糧食生產價值增殖超過2.2億美元，並且在兩年內馬拉維從飢餓的邊緣變成一個糧食淨出口國。
華盛頓哥倫比亞特區，基於公民網絡外交事務通過ADP被授予贈款來開展農產品交易認證並且在肯尼亞、馬拉維、馬裡、和坦桑尼亞培訓項目。Agmark是隸屬於CNFA的當地非政府組織，在肯尼亞運營項目, 在管理營運資金和庫存股票、預測成本、銷售和營銷方面提供基本的業務培訓。Agmark也管理一個國家農產品交易的認證程序。完成了持續多日的培訓的那些公司可以向客戶宣傳他們的憑證並且通過一個價值5000萬美元的設施獲得AGRA、國際農業發展基金和肯尼亞農業部共同建立的價值500萬美元的資金擔保以此從肯尼亞股權銀行獲得融資。通過一個代金券制度,農產品交易者和小農要麼通過註冊協會被組織起來要麼與像DSL一樣的公司通過合同安排並以此獲得10%的利息，遠低於當地放債者收取的利率。
四、經 驗 與 啟 示
1. 拓展資金來源以增強獨立性
AGRA的領導人感覺到需要證明的AGRA第一輪投資的有效性，爭取更多的資金支持他們計劃實施的新項目，AGRA應該確定其他的資金來源。就其本身而言，AGRA正在為下一步的獨立需要做準備，正在成為雙邊和多邊機構並且這些機構在撒哈拉以南非洲（SSA）重新燃起對農業發展的興趣。
2. 堅持整合公共產品投資和私人市場的戰略
正如AGRA嘗試的那樣去設計一種整合的戰略來混合公共產品投資支持私人市場，對諸如這樣的方法在非洲和其他地方有越來越多的認可。鑑於捐助國緊迫的經濟需求，目前尚不清楚意識形態如何轉向更大的公共參與市場，會影響在撒哈拉以南非洲（SSA）農業方面增加的短期投資的短期前景。儘管經濟和政治波動,AGRA繼續積極開發和執行其策略。
注：本文摘選自“南南合作減貧案例庫”。（http://south.iprcc.org/#/casestudies/caseDetailsid=377&fid=230）
