標題：應對新冠肺炎疫情的財稅政策選擇
作者：谷 成 劉澤宇
單位：東北財經大學財政稅務學院
刊期：《財政科學》2020年第3期
內容提要
新冠肺炎疫情從武漢向全國的蔓延，對宏觀經濟、相關行業和經濟活動主體都產生了嚴重影響。既有財稅政策主要作用於鼓勵防護救治、增加物資供應、促進公益捐贈和激勵復工復產等方面，但在稅收優惠政策的適用範圍、政府與社會成員在稅收領域的協商互動以及政府間事權與支出責任的劃分等方面仍存在侷限。未來的改革應進一步調整財政支出結構，提高財政資金使用效率，完善稅收優惠政策，明確社會成員個體的權利以及各級政府的財政事權與支出責任。
關鍵詞：新冠肺炎 經濟影響 財稅政策
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精彩內容摘編
面對突如其來的新冠肺炎疫情，各級政府部門迅速出臺一系列財稅政策，應對新冠肺炎疫情對我國經濟發展所造成的衝擊。這些政策的推行，也體現了黨中央對於穩定當前經濟形勢，維護我國經濟可持續性發展的堅定決心。全面分析應對新冠肺炎疫情的財稅政策，對於全國控制消滅新冠肺炎病毒、疫情過後企業的復工復產以及國家長期經濟發展目標的實現具有重要現實意義。
新冠肺炎疫情對經濟的影響
近年來，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。面對錯綜複雜的國內外形勢，以供給側結構性改革為主線的經濟政策在穩定經濟平穩運行、優化經濟結構、提升發展質量、增進社會成員生活福祉、改善生態環境質量等方面發揮了積極作用。2019年的數據顯示，全年國內生產總值比上年增長6.1%。其中，第三產業增長6.9%，第二產業和第一產業分別增長5.7%和3.1%。從產業增加值佔國內生產總值的比重上看，第三產業最高，達到53.9%，第二產業和第一產業分別為39.0%和7.1%。從對國內生產總值增長的貢獻率上看，最終消費支出達到57.8%，資本形成總額佔31.2%，貨物和服務淨出口佔11.0%。此次新冠肺炎疫情的突然爆發，致使大量企業被迫停工停產，員工居家隔離，對我國積極向好的經濟形勢產生了巨大沖擊，對宏觀經濟、相關行業以及經濟活動主體都造成了不同程度的影響。
（一）對總需求和總供給的影響
從總需求來看，新冠肺炎疫情的爆發對消費、出口、投資的衝擊明顯。疫情爆發期恰逢春運，疫情防控要求避免人口聚集和大規模流動，部分地區採取了封閉式管理、非必需公共場所一律關閉等隔離措施，消費需求大幅降低。以往春節期間需求旺盛的旅遊、餐飲以及影院、KTV等聚集性消費受到很大沖擊。近年來，我國居民的消費支出結構發生了較大變化，教育、文化、娛樂和交通、通信等領域的消費在全國居民人均消費支出中的佔比已達四分之一。此外，還有一些相關的消費也是以外出活動為載體的。儘管疫情的衝擊是短期的，住宿、餐飲、娛樂、旅遊、客運等部分受到影響的消費需求可以在疫情過後迅速恢復，但已經發生的損失也難以得到完全補償。為了進一步抑制病毒傳播，春節過後大量企業響應號召，採取了延遲復工、居家辦公的策略，導致製造業、房地產等生產活動難以在節後順利進行。農民工返城、工廠復工延遲導致企業停工減產，基建投資基本停滯。此外，疫情對我國商品的出口也產生了不利影響。
從總供給角度看，疫情控制期間勞動力受到地域限制、流通受阻，導致眾多行業復工困難，短期內產量顯著下降。此外，農村封路封村、禁止農民下田、禁止農機上路、農資運銷不暢都會影響農事活動的正常開展。再者，口罩、酒精、消毒液等防護物資供給不足，市場緊缺商品價格波動較大。由於交通運輸受限和對疫情發展的不確定性預期，部分居民開始提前購買生活必需品，從而進一步加劇了生活必需品的短期供給不足和價格波動。同樣，人員國際流動流的減少也會影響商品和服務的進口。
簡言之，從宏觀視角看，新冠病毒的爆發對總供給和總需求兩側都可能產生不利影響。當然，這種影響是短期的，不會對生產要素供給和生產率產生長期影響，進而削弱我國經濟的潛在增長能力。為了減少疫情對宏觀經濟形成的衝擊，有必要制定相應措施，在擴大線上消費的同時，鼓勵符合條件的企業復工復產。
（二）對相關行業的影響
新冠肺炎疫情的爆發，使得以往在春節假期獲益頗豐的電影、餐飲、旅遊、交通運輸、建築等行業受損明顯。2019年春節檔票房達到59.05億元，為阻斷病毒傳播，避免人流密切接觸，全國大量影院停業，春節賀歲檔電影全部下架，預計損失將超過70億元。按照商務部的測算，2019年除夕至正月初六春節期間，全國零售和餐飲企業實現銷售額達到10050億元左右，2020年同期嚴重受損。疫情爆發之前，有機構曾預測我國2020年春節出遊人次可達4.5億人次，但受疫情衝擊，全國大量旅遊景點暫停參觀遊覽，春節過後（1月25日至2月14日），全國發送旅客總計2.83億人次，同比下降超過80%。在旅遊業、交通運輸業迎來“寒冬”的同時，建築相關行業也不得不面對因勞動力要素流動受阻而暫時難以開工的窘境。製造業的情況同樣低迷。3月2日公佈的2月財新中國製造業採購經理人指數（PMI）錄得40.3，創2004年開啟調查以來的最低記錄。眾多廠商開工不足甚至停工導致產量急劇下跌，產出指數降至有記錄以來最低水平。
相比之下，醫藥衛生、在線教育、網絡娛樂等互聯網相關行業卻充滿生機。在線教育、在線辦公使延遲復工、開學的人員足不出戶便可安排相應的工作、學習任務。醫療衛生領域推行的線上問診、遠程醫療避免了交叉感染的可能，也受到全國患者的廣泛推崇。假期居家隔離娛樂時間增多使網絡娛樂成為了居民樂衷的選擇，手遊《王者榮耀》大年三十當天的流水即高達20億元，較上年同期上漲50%，打破單日流水記錄。本次大規模的居家隔離、延遲復工將進一步推動國內互聯網轉型升級。
（三）對經濟活動主體的影響
面對新冠肺炎疫情侵襲，不同企業的應對能力也存在差異。與大型國有企業相比，民企和小微企業受損程度更大。本次疫情爆發後，全國企業響應號召，大多采取居家隔離、延期復工的策略。小微企業用工結構中農民工所佔比例較大，延期返城和職工到崗率低導致不能開工或開工不足成為普遍現象。企業短期內開工困難、生產銷售難以為繼，不僅需要面對廠房租金、設備閒置成本和原材料佔用等困難，還承擔著收入暫時中斷和支付未到崗職工工資、社會保險繳費等必要支出的壓力。小微企業應收賬款佔比較高，資金鍊相對脆弱，如果不能及時復工復產，將會造成企業虧損甚至倒閉。
值得注意的是，小微企業不僅貢獻了60%以上的GDP和50%以上的稅收，而且解決了全國80%的就業。一旦停業或倒閉，企業員工將成為直接受害者，他們的工資獎金會明顯因企業盈利減少而下降，甚至面臨失業風險，這也在一定程度上影響到整個社會的穩定運行，從而對包括社會保障在內的國家治理能力提出了更高要求。為保障企業平穩運營，保證就業，合理有效的財稅政策不可或缺。
進一步完善財稅政策的路徑選擇
（一）調整財政支出結構，提高財政資金使用效率
截至3月4日，我國各級財政已安排疫情防控補助資金1104.8億元，有力地支持了疫情防治防控和企業復工復產。在增支減收的情況下，調整財政支出結構勢在必行。各級財政要合理統籌疫情防治和經濟社會發展之間的關係，落實保障疫情防控資金，合理壓縮減少非必要、非重點項目的支出，優先滿足疫情防控支出需求。加大轉移支付力度，使資金更多向疫情重災區、財政困難地區傾斜，使財政補貼切實落到基層抗疫一線，保障好防疫一線工作人員的切身利益，充分發揮對確診患者和疑似患者治療費用的財政兜底作用，避免因治療費用問題而不敢就醫，全面發揮財政政策效能，從根本上戰勝疫情。
《預算法》規定，中央和地方各級政府應當按照本級一般公共預算支出額的1%-3%設置預備費，用於當年預算執行過程中應對突發事件及其他難以預見的開支。各級預算預備費的使用方案由本級財政部門提出，報本級政府決定。預備費不足以應對突發事件支出的，各級政府可以先安排支出，屬於預算調整的，須列入調整方案。在增加應對疫情財政支出的同時，加強預算管理，提高財政資金使用效率。根據疫情和經濟形勢發展變化，基於財政政策逆週期調節的規律，適當提高赤字率，通過跨年度預算平衡機制應對財政收支矛盾。
（二）完善稅收優惠政策，降低經濟活動主體負擔
財政部、國家稅務總局為支持防控疫情、物資援助及疫情過後企業復工復產迅速出臺了一系列減稅降費的政策，在疫情防治工作中發揮了重要作用。在做好疫情救治工作同時，相關稅收政策應該更多地著眼於疫後恢復建設，穩定經濟運行上來。
目前的稅收優惠政策涉及增值稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅等，這些稅種的繳納基於企業的流轉額和所得額。對於停產停工的企業而言，基於交易和所得的稅收減免意義不大。相反，有些稅種則無論企業是否復產復工均須繳納，進而成為企業的固定成本，如房產稅和城鎮土地使用稅。房產稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區徵收，由產權所有人繳納，依房產原值一次減除10%至30%後的餘值計算，按年徵收、分期繳納。城鎮土地使用稅以納稅人實際佔用的土地面積為計稅依據，依照規定稅額按年計算、分期繳納。可見，不管是否營業，企業都要繳納房產稅和城鎮土地使用稅。如上所述，2019年出臺的減稅降費政策規定增值稅小規模納稅人在50%的稅額幅度內減徵包括房產稅和城鎮土地使用稅在內的“六稅兩費”。為了切實減輕企業負擔，可以考慮對所有受到疫情影響的企業，在停工停業期限內適用這一稅收減免政策。對於疫情重災區湖北省，考慮到其同等行業企業受到的衝擊更為嚴重，恢復生產的時間也明顯多於其他地區，這些地區的減免稅政策可相比其他地區優惠力度適當加大，時間適度延長，鼓勵湖北省各相關企業進行投資生產、技術創新，加快推進湖北地區復工復產、經濟平穩運行的進度，維護經濟正常運行和社會穩定。
因社會突發事件而引致的稅收制度調整往往也是政府與社會成員建立互信關係的良好契機。稅收優惠政策的制定有利於減少社會成員的經濟負擔，因而面臨的政治阻力極小，對稅收遵從水平的影響也更為積極。按照稅收政策制定和稅法調整權限發佈各項稅收優惠政策，有助於規範政府與社會成員的稅收徵納關係，體現稅收法定原則。
（三）明確社會成員個體的權利和各級政府的財政事權與支出責任
2018年7月，國務院辦公廳印發《醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，將衛生應急納入基本公共衛生服務（國辦發〔2018〕67號），旨在建立中央領導、權責清晰、依法規範、運轉高效的醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分模式。《方案》明確將基本公共衛生服務界定為中央與地方共同財政事權，支出責任由中央財政和地方財政共同承擔。從我國財政支出結構上看，政府基建投資佔比較大，用於公共衛生的投資相對較小。在現行財政事權管理體制下，醫療衛生支出的絕大部分由地方財政承擔，中央財政的佔比不多。國家統計局的數據表明，2018年，地方醫療衛生與計劃生育支出15412.9億元，佔比為98.65%。
遺憾的是，前期預警機制的失效，為後期疫情防控增加了難度，付出了更多成本。疫情發生後，雖經省、市主要負責人，實施國家級疾病預防控制與公共衛生技術管理和服務的公益事業單位，負責貫徹落實黨中央關於衛生健康工作方針政策和決策部署機構的兩批專家組的多方努力，但終究未能把握住疫情防控的黃金時間窗口。這表明現有醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分仍不足以有效應對醫療衛生領域的突發事件。現代國家的治理水平體現著政府與社會成員共同應對社會問題的能力。面對疫情這樣一個公共問題，政府不應孤軍奮戰，社會成員的參與同樣對疫情防控的過程乃至結果起著至關重要的作用。當社會成員發現涉及公共利益的緊急事件發生時，以何種方式儘快將聲音傳遞出去，以避免整個社會遭受巨大損失就顯得格外重要。社會成員個體權利的保障將促進整體公共利益的提高。未來的改革有必要在明確政府與社會成員的權力和權利邊界的基礎上，進一步理順和細化政府間財政事權與支出責任，儘量避免突發事件應急管理過程中的“風險大鍋飯”問題，減輕整個社會為此而付出的代價。
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