文|馬玉林
健康中國觀察網 www.jkzggcw.com
習近平總書記強調，要讓所有老年人都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安。《“健康中國2030”規劃綱要》提出了“促進健康老齡化”的工作目標；《健康中國行動（2019—2030年）》也指出了老年健康促進行動的具體要求。尊老敬老是中華民族的傳統美德，愛老助老是全社會的共同責任。解決好養老問題，讓每一位老人都能生活的安心、靜心、舒心，都能健康長壽、安享幸福晚年，已經成為我國政府的重要擔當。
隨著我國人口年齡結構轉變的形勢在加劇，人口老齡化對國家和政府的綜合管理帶來了新的挑戰。數據顯示，截至2018年底，中國60歲及以上老年人口2.49億人，佔總人口17.9%，其中2017年新增老年人口首次超過1000萬。近年來，“醫養結合”、“康養旅居”等新事物應運而生，也逐步演化成為養老事業中最有代表性的熱名詞。放眼國際，周邊國家中，日本是相對較早進入老齡化社會的國家，其康養產業無論是在康養設施配置、人才培養方面，還是康養產品研發等方面都得到了快速的系統性的發展。據日本厚生勞動省統計，2000年日本的康養設施只有1.09萬家，但到2018年已經增加到25萬家。據日本經濟產業省統計測算，日本康養產業佔日本全國GDP 的比重超過了10% 。日本在全方位社會保障體系的支撐下，經過近 60多年的發展，逐步建立了具有普惠化、標準化、多元化以及責任明細化的康養政策體系。康養設施在完善的康養政策的支撐下得到了快速發展，由政府主導的單一開發主體向多元化開發主體轉變，在市場機制推動下康養產業也得到了多元化、系統化發展。日本的康養髮展配套了逐步完善的政策支持，很多經驗相對我國來說還是比較先行的，部分經驗對我國較快的推動康養政策的不斷完善也有著優良的借鑑意義。
一、我國現行主要養老產業政策與法規歷程盤點
縱觀20多年的發展，我國現行的相關養老產業法規政策及其歷史沿革情況，經大致梳理（見表1）。
表1反映的只是政策性、法規性的梗概內容，不包括更多細分內容。這其中呈現很重要的一個特點是，近年來，國家發佈與養老相關的政策更為密集，且系列政策均為互相補充、互相輝映，從養老設施建設、用地、政府購買服務、社會資本進入、醫養結合、養老服務體系建設、“互聯網+養老”、智慧健康養老、標準化建設、人才培養、養老服務補貼、金融支持、稅費優惠等各個方面都提供配套扶持的立體化政策。結合已出臺的各項政策，我們可以總結為：我國將建成“以居家為基礎、社區為依託、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系”。
願景是美好的，並且目標也一定會實現，但是基於我國的特殊國情，我國的養老產業的發展困難也是存在的，這些也不可迴避，比如：
1.在供需方面，近10年來，中國80歲以上高齡老人已超過2000萬，居家和社區養老產品供給不足，遠遠不能滿足需要。2.在政策方面，雖然政策支持力度很大，但落實不到位。由於一些地區未將國家政策具體化，缺少相應的配套實施機制，土地供應、規劃建設、稅費減免等優惠政策在一些地方也難以落實，未能充分發揮優惠政策對社會力量發展養老產業興辦養老機構的激勵扶持作用。3.在觀念方面，幾千年的文化傳統觀念以及老年人對家庭親情和環境的眷戀，使得絕大多數老年人趨向於居家養老。4.養老產業區域、城鄉之間發展不平衡，特別是農村養老機構基礎差、起步晚，面臨結構性問題較為突出。且由於缺乏科學的規劃佈局，養老機構一床難求和床位閒置現象並存，導致大量老人無床位養老，而許多高端床位被空置。5.專業人才缺乏，服務標準化水平不高。老齡人口的增多對醫療衛生、休閒保健、託管託養、家政服務專業服務人員的需求大幅增長，潛在需求在1000萬左右。但目前一些養老機構的專業護理、管理人才缺乏，從業人員素質和服務管理水平不高。全國從業人員不足百萬，取得養老護理員職業資格的僅有幾萬人，大部分養老機構缺乏醫生、護士、營養師、康復師等專業人員，尚不能適應社會不同收入群體的不同養老需求。6.總體看，養老產業贏利點偏少，企業融資以及經營困難都比較大。
儘管存在這些甚至更多的困難和瓶頸，但是這些也都不是無法逾越的鴻溝，辦法總比困難多。我們相信，未來，隨著時代的變遷，國力的增強，人民幸福感的不斷提高，養老觀念的不斷改變，我國會出臺更多適宜的配套政策與補充政策以及法規來配合康養等養老關聯事業的逐步開展，以滿足人民多層次的養老需求。在不斷豐富、不斷提高的過程中，我們把視角調整在世界範圍內，也總能吸取很多不一樣的東西。
二、日本康養政策的發展梳理
日本康養產業不斷髮展壯大的過程，也是隨著日本社會的發展變化以及日本國民對康養需求的提升，日本的康養理念、康養政策不斷調整完善的過程。
（一）康養理念的確立
從20世紀80年代後期開始，日本已經邁入老齡化社會，並且專家學者認為未來日本的人口老齡化現象將呈快速發展趨勢。在此情況下，國會與政府分別成立了應對老齡化對策委員會和應對老齡化問題專家委員會，為解決老齡化問題提供決策支持。專家委員會根據數據分析和無數次討論，提出了單純依靠家庭或國家養老模式根本不能解決快速增長的老齡化問題，需要全社會的支持，應引入市場機制。因此，國會通過立法確立了“康養不但是家庭的責任，也是國家、社會的共同責任”的戰略性康養理念 。同時為了康養理念得到很好的落實，應對社會以及老年人對康養的需求變化，日本政府相繼制定頒佈了一系列的康養政策和法案，實施了戰略性康養規劃，推動著康養產業健康、快速發展。
（二）康養政策變遷歷程
1.從20世紀五六十年代開始，先後制定《社會福利事業法》及《老年福利法》。不但從法律層面上明確了康養設施由國家來開發，而且進一步擴展了康養設施的類型，增加了以照護服務為主的老人護理之家、特別護理中心和老人休養中心等設施。
2.進入20世紀70年代，實施“社會福利設施緊急建設 5 年計劃”。日本進入經濟高速增長期，日本政府不但實施了老年人醫療免費制度，同時也對康養政策進行了調整，向國會提出並通過了“社會福利設施緊急建設 5 年計劃”。
3.頒佈了《老年人保健法》。實施了醫護康養政策，政府開始鼓勵大型醫療團體參入到康養行業。由此，從70年代中期開始醫養結合的康養設施逐漸在日本興起，到80年代得到了快速發展，這種新興的康養設施解決了老年人看病“東奔西跑”的問題，深受老年人的歡迎。
4.進入20世紀90年代後，推出“高齡保健福利推進10年戰略政策”，又稱“黃金計劃”。該計劃旨在滿足老年人長期照護需求，此計劃的出臺，進一步放寬了民間資本參與特別養護老年人之家等康養機構進行投資建設的限制，鼓勵包括個人在內的有條件的法人主體都可以參與康養機構建設。
5.進入21世紀後，頒佈《護理保險法》。政府更進一步放寬社會組織、民間資本參與療養型護理機構的限制，對康養設施實行法人制政策。
6.修訂《社會福祉士及介護福祉士法》。提高了老年人護理的技能要求、服務人員教育的規範性與可操作性，為培養高質量的專業人才提供了法律保障。
7.強化財政補貼制度。康養產業在日本同樣是個見效慢、成本回收週期長的產業。日本政府在給予各種優惠政策的同時，還強化了財政補貼制度。
日本通過頒佈、修訂一系列的法律法規，對養老機構的屬性、設施標準、人員配置、服務標準等都做了明確規定，形成了日本統一的康養服務標準和康養設施標準體系，任何的康養設施都不能低於這個標準。同時規定所有的康養機構每年必須向所轄區、村的主管機構提交年度運營報告，接受政府的監督。通過不斷地調整和完善康養政策，支撐了康養產業的可持續發展。充分利用市場主體的創新性、積極性和主動性，實現了康養產業由政府主導的國家單一開發模式，向多元化主體開發模式轉型，逐步形成了現在的看護型康養、住宅型康養、健康型康養的三種康養模式，並且近年來正全面向智慧康養轉型。
經過近60多年的發展，日本逐漸形成了完善的康養政策體系，既能夠滿足不同層次、不同消費水平的老年人對康養服務的需求，又能推動康養產業與醫療、保健、娛樂、文化、學習、旅遊、再就業相結合，實現多元化發展的同時，還積極開發培育老年人市場，注重老年人對各種產品的需求。總的來看，日本的康養政策主要有服務供給普惠化、服務質量標準化、需求保障多元化、責任承擔明細化的特點。
三、啟示與總結
進入 21 世紀後，我國從政策、財政方面都大力扶持康養產業的發展，到目前為止也遇到了前文所提及的很多的問題和困難。因此，加快培育康養產業的發展，儘快探索出一條適合中國的康養之路，是解決老齡化問題、實現全面建成小康社會目標的一項緊迫任務。通過對日本社保體系的建立以及康養產業發展的考察，可以從中得到以下啟示：
（一）確立康養服務業既是事業也是產業的戰略理念
日本康養設施發展迅速的一個重要原因，就是在經濟轉型時期，通過立法把康養當作一項產業來發展，來推動產業的轉型升級。
我國目前還沒有明確把康養作為一項產業來進行發展與規劃，這很可能導致中國康養產業的發展與老齡化進程脫節以及資源錯配的問題。加快康養產業的發展，推動特別是房地產等企業利用先天優勢加快佈局康養產業，不僅可以促進產業轉型，也有利於在解決中國快速老齡化問題的同時，推動城市服務業的發展，提高城市的服務水平，更重要的是能推動老年產品的研發和消費，從而促進就業，促進經濟社會的可持續發展。
（二）構築統一的社保體系與運營平臺
黨十九大報告專門針對加強社會保障體系建設提出了具體的要求，如要“全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，儘快實現養老保險全國統籌”等。要實現這些任務，就要“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”；要“建立全國統一的社會保險公共服務平臺”，這也是保障我國康養產業發展的基本條件。
（三）完善老人福利的相關法律體系建設
康養服務業與康養產業的發展必須要有完善的法律規範作保障。日本康養服務業與康養產業取得比較成功成就，靠的是立法先行，在立法保障下，實施改革，並在實踐中不斷地修改和完善已有的法律法規。目前，我國有關老年人保障的法律仍相對單一，需要進一步加強系統性。
（四）加強康養產業專業人才培養標準體系建設
康養產業的興旺發展，需要專業人才做保障。日本康養產業的專業服務人員需要經過專業知識學習和國家統一的考試，合格後才能持證上崗。因此，我國今後要發展康養產業，首先要解決專業人才培養服務標準體系、教育設施的建設以及高標準的專業化人才隊伍的培養。這是保證中國康養產業快速發展的前提條件之一，只有培育足夠的專業人才才能為老年人提供優質的服務，滿足老年人生活多樣性的需求。
（五）加快康養產業行業標準及准入法規建設
在日本，無論城市大小，同類康養設施的建設標準都是統一的。
而我國的康養設施建設目前還沒有一個統一的國家標準，即使各個省市也沒有專業的建設標準。這樣既會給老人的日常生活帶來不便，也給服務人員帶來工作上的不便。並且，我國的很多民間團體以及個人在進入康養行業的時候，沒有設立進入門檻與標準，可能給康養設施建設及運營帶來相關隱患，也給老年人的生活質量保障帶來隱患。因此，制定康養行業標準以及確定進入門檻，是我國推動康養產業發展的必備條件。
（六）部門責任分擔要進一步明確細化
日本的康養產業得到系統性發展的重要原因之一，是國家與地方的責任分擔清晰，並給予康養設施設置主體一定的財政補貼。日本在增進老人福祉的職責與義務方面明確規定“國家及地方政府有增進老人福祉的責任與義務”，並要求“國家及地方政府在制定與老人福祉相關的政策時必須要通過政策反映出相應的基本理念”。
黨的十八大後，我國從國家到各省市在發展康養產業方面都已經採取了一系列積極的政策，但隨著老齡化問題的深化，在具體的工作實施過程中，需要進一步明確各級地方政府的責任分擔，在鼓勵康養設施的設置和建設方面加快推動制定統一的康養設施的建設標準，並進一步加大財政補貼的力度，以此帶動全社會之力，共同促進中國康養產業及康養事業的快速發展。
《健康中國觀察》
閱讀更多 健康中國觀察 的文章
