法治國家的關鍵在於治理公權力的運行。通俗而言，法治主要是治官的。對於中國改革而言，如何把公權力納入法律的制度框架尤為重要；對於當前疫情防控而言，也是這樣。立法、執法和司法人員，尤其是具有決策權的領導幹部是否能夠真正實現法治的內在化，是否具備法治思維，就成為更為關鍵的法治內在要件。
何為法治思維？思維是對存在的反映，思維方式決定行為方式。實踐思維是通過一定途徑達到實踐目的的思維，屬於實踐思維。法治思維是以法治理念和法治精神為導向，按照法治的邏輯，即運用法律規則、原則、原理、精神和方法，觀察、分析和解決社會問題的思維路徑及過程。法治思維不同於“一言堂”、“命令式”和“對領導負責”的“人治思維”，不同於“政績”驅使和“維穩”主導的“政治思維”，也不同於被情緒或輿論左右的“權宜思維”；而是要求政府機構和決策者在行使公權力和履行公職時，自覺以憲法和法律為準繩，遵守法律程序，運用法律規範，剛正不阿，秉公執法；每一個決策和行為都應當具有法律根據並經得起法律的推敲。
法治思維的基本特徵是在決策和行為時要考慮決策和行為是否符合現行法律規範的要求，即是否具有合法性。故，合法性是法治思維的基本指引。
在市場經濟中，公司等所有經濟組織和參與人都應當按照法律規定和在法律允許的範圍內從事經濟活動；在社會生活中，所有公民和社會組織都有權依法主張和保障自身權利，同時也要尊重和不侵犯他人權利；在民主政治中，所有政府機構和人員、社會團體和政黨都需要依法辦事，在法律框架中運行。為了保障其活動和行為的合法性，這些公民、組織和機構都應當對自身的行為進行“合規性”審查。對於處於行使公權力的政府機構和官員而言，其合法性的審查更為重要，通過合法性的審查逆向逼迫政府機構和官員依法行政，從而推進法治國家建設。在當前疫情防控工作中，無論是是否啟動應急機制，還是是否採取必要的隔離等防控手段，面對這些問題，合法性思維尤為重要。
具體而言，政府機構和官員特別是領導幹部在行使國家公權力時都應運用下述五項標準對其決策和運用公權力的行為進行持續和全面的審查，即目的合法性、權限合法性、內容合法性、手段合法性和程序合法性的審查。
(一)目的合法性
即公權力行使者作出某一決策，實施某一行為，應符合法律、法規明示或內在的目的，符合法治精神。那種為了個人、少數人和小團體利益而出現的“立法謀私”、“徇私枉法”和“假公濟私”等現象都與目的合法性背道而馳。在疫情防控中是以保障生命安全和民眾健康為目的，還是以維持形式上的祥和與穩定為目的，是當前目的合法性考量的首要問題。
（二）權限合法性
即公權力行使者在作出決策和行使權力時應當符合法律為之確定的權限。法律對國家機構和政府機關的權限都有明確規定，相應的法律根據為權力的合法性提供了賴以存在的基礎。在現實社會中，一些政府機構或官員超越職權範圍決策的現象屢禁不止，嚴重地破壞了法治政府建設。例如違法批地、違法拆遷、干預司法機關辦案等現象都屬於無權或越權行為，不具有合法性。在疫情防控中，是無限擴大決策機關的權限，還是遵守法律途徑，在軌道上行使法律賦予的權限，或及時通過政府和立法機構制定新的法律規範，獲得合法的授權，是檢驗疫情防控措施是否具有合法性的一個標準。
（三）內容合法性
即公權力行使者作出某一決策，實施某一行為，應符合法律、法規的具體規範以及法律的原則和精神。公權力行為要做到內容合法，要用“內容合法”的要求衡量我們的政府行為。例如，有些地方為了追求地方經濟利益，以犧牲環境為代價，違反環境保護法的強制性要求等行為，就違反了法律的規定，不具有內容合法性。在疫情防控中，是按照應急狀態下統一的指揮機制，在全國一盤棋的大局觀基礎上作出決策或採取行動，還是為了本部門和地區的利益扣押其他地區和部門的應急物資？是在防控過程中依法保護憲法規定的公民基本權利，還是以防控措施為理由侵犯公民的合法權益？凡此種種，都涉及措施本身是否違反法律規定內容的問題。
（四）手段合法性
即公權力行使者作出某一決策或實施某一行為時，其運用的方式、採取的措施應符合法律、法規的具體規範以及法律的原則和精神。公權力行為不僅要目的合法，而且也要手段合法；如證據蒐集、強制措施、處理手段等都要合乎法律的規定，絕不能因為目的正確而不講手段的合法性和處罰力度的適當性。在應急狀態下的疫情防控措施，尤其要重視手段的合法性。像有些地方採取捆綁、釘死住戶大門、毀壞私人財產等過度和粗暴執法手段，顯然超出了防控疫情的範圍，侵犯了法律規定的公民合法權益，應當及時糾正和制止。
（五）程序合法性
即在作出決策和行使公務時，政府機構和官員應符合法定正當程序的要求，也就是說要符合過程、步驟、方式、時限等法律要求。程序合法性的基本原則是公權力行使應當公開、公正、公平；其基本要求是：行使公權力的機構和官員在做出對相對人不利的決策和行為時應說明理由，聽取申辯，不得既當運動員又當裁判員。許多政府官員對程序合法性要求往往不予重視，以為目的和內容合法就可以忽略程序不合法，從而導致程序不合法或非法的現象出現。在此次防疫工作中，是否不講程序和標準，直接使用尚未上市的試驗藥物，是否經過了合法程序作出啟動應急機制的決定，都是極具爭議性的程序性問題。一般而言，即便是在應急狀態下，程序合法性雖然與常態下不同，但也不能被置之不理或隨意改變。
需要注意的是，法治思維並非沒有價值取向和內涵的機械思維公式，而是以法治精神為指引的能動的思維方式。它首先要求決策者敬畏法律，即確立憲法和法律至上的信念，不得以各種理由置法律於不顧，更不能以言廢法，取代或超越法律。其次是信任法律，即相信法律規定的基本規範、原則、程序和制度的合理性，在遇到問題，甚至是應急狀態下的緊迫問題的時候都要主動尋找法律根據，發現適當的法律軌道，尋求法律的支持。其三要自覺遵從法律，即在法律根據上決策，在法律軌道內運行，既不能不作為，也不能亂作為。不可否認，在某些特殊情況下，由於法律文本的不完善或從未出現過的情況發生，現行的法律文本無法提供現成的答案，甚至在現有法定製度的框架內也無法圓滿地應對和解決新的問題。即便如此，也不意味著法治就無能為力。在上述法治基本精神的指引下，依據法律規定的基本原則和法定途徑，能動地運用法治思維，就能夠擺脫困境，解決面臨的難題。
閱讀更多 方沐民 的文章
