所謂城市韌性，是指面對突發社會危機時，城市作出迅速響應、較快適應、動態反饋並維持發展的能力。近年來，由於極端天氣、自然災害、傳染病等突發事件頻頻發生，越來越多的城市開始重視韌性城市建設。縱觀國際，紐約、倫敦、東京等國際大都市紛紛在城市遠景規劃中提出增強城市韌性的新發展理念。
此次新冠肺炎疫情的全球蔓延及其應對，也給城市韌性規劃提出了新的思考。
航拍的美國紐約曼哈頓景色。新華社發
韌性城市的規劃內涵
韌性一詞最早應用於機械學、心理學、生態學等學科，後來被拓展至城市學與規劃學研究。城市韌性代表了城市系統面對未來不可預測、不確定的衝擊時的應對能力，涵蓋基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性和制度韌性四個重要維度。美國北卡羅萊納大學城市與區域規劃學教授戈德沙爾克認為，韌性城市是可持續的物質系統和人類社區的結合體，物質系統的合理規劃通過人類社區建設而發揮作用。美國馬薩諸塞大學風景園林與區域規劃系教授埃亨將具有以下五個特徵的城市視為韌性城市：一是多功能性，功能單一的城市系統因缺乏內部聯繫而相對脆弱；二是冗餘度和模塊化，即城市內具有一定的重複和備用設施，在時間和空間上分散風險；三是生態和社會多樣性；四是多尺度的網絡連結性，包括物質系統的連結與人類群體的協作；五是有適應能力的規劃設計。
從規劃層面而言，韌性城市的理念與傳統規劃理論一脈相承。美國著名城市規劃師雅各布在其經典著作《美國大城市的死與生》中就提出了城市功能混合、小街區和多樣性的重要性，這與韌性城市的基本特徵相當契合。加州大學伯克利分校城市規劃學教授裡特爾和韋伯在1973年就強調了不確定性對規劃設計的影響，這些傳統規劃思想也成了韌性城市理論發展的必要鋪墊。到二十世紀90年代末，韌性城市正式進入規劃學科的視野，人們開始在城市規劃中通過調整社會框架、提升基礎設施能力來預防未來衝擊。在增強城市韌性的策略性研究中，存在著緩解和適應兩種價值取向的爭議。緩解側重於減少衝擊給城市系統帶來的損失，而適應則指明瞭通過適應衝擊來增強城市韌性的另一解決辦法。例如，面對全球變暖給人類社會帶來的日益嚴峻的挑戰，許多大城市都在空間規劃中提出要綜合採取更嚴格的土地管理方式、減少能源使用量等措施，增強城市韌性以應對氣候變化的巨大沖擊。可以說，韌性城市為空間規劃提供了一個應對未來不可預測、不確定衝擊的新思路，能夠使得城市系統在面對突發干擾時受到的負面影響最小化。
在日本東京淺草，部分行人戴口罩出行。新華社發
國際大都市韌性城市發展規劃
伴隨著氣候變化、地震災害、重大疫情等危機的頻頻發生，增強城市韌性成了許多城市應對突發衝擊的策略性選擇。紐約、倫敦、芝加哥、鹿特丹、東京等國際大都市不約而同地在空間規劃中增加韌性城市規劃細則，韌性城市已然成為這些國家大都市發展規劃中的重要內容。紐約的《一個強大而公正的紐約》、倫敦的《倫敦規劃》、東京的《創造未來——東京都長期戰略報告》中均有多處關於增強韌性城市的發展舉措。
紐約作為世界聞名的國際大都市，擁有雄厚的經濟實力，但也面臨著收入不平衡日益加劇、居住成本持續升高、核心基礎設施不斷老化等城市問題。為此，紐約市於2015年4月發佈《一個強大而公正的紐約》城市發展規劃，規劃提出了四個具體的發展願景，分別為增長和繁榮的城市、公正和公平的城市、可持續的城市以及有韌性的城市，其中可持續與有韌性均體現了韌性城市建設的基本思想。這表明，紐約不僅致力於成為世界最有活力的經濟體，也強調要正視21世紀日益嚴峻的氣候變化等潛在危機，計劃通過增強社區、社會和經濟的韌性，使每條街區更加安全，建設最可持續的超大城市。
紐約規劃中提出了多項韌性城市建設舉措，這些措施涵蓋基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性和制度韌性四個維度：第一，在基礎設施韌性方面，加強應急準備和規劃，調整區域基礎設施系統；強化海防線以應對全球變暖帶來的洪水和海平面上漲，為重要的沿海保護項目吸引新資金。第二，在經濟韌性方面，重點監督建築、電力、運輸和固體廢物四大關鍵行業的溫室氣體排放，以應對氣候變化。第三，在社會韌性方面，加強並完善社區組織，強調社區在應急行動中的基礎性作用。第四，在制度韌性方面，調整政府部門應對洪水、氣候變化、空氣汙染等突發事件的應急方案，完善專項計劃與相關制度設計。
倫敦的城市建設體現區域協作意識，倫敦市區與周邊區域共同構成大倫敦，以分工合作促進城市區域發展。倫敦市於2015年3月發佈《倫敦規劃》，以大倫敦為規劃對象，旨在到2036年建設成為頂級全球城市。規劃提出了六個具體的發展願景，分別為有效應對經濟和人口增長挑戰的社會城市，國際競爭力強、成功的城市，擁有多樣化、強大保障和高可達性街區的城市，讓人愉悅的城市，低碳節能的世界級環保城市，所有人能輕鬆、安全、方便地找到工作機會和享受服務設施的城市。可以看出，規劃中所強調的積極應對經濟、人口尤其氣候變化的挑戰，多樣化社區建設，以及低碳節能環保的理念，均體現了韌性城市的基本思想。
倫敦不僅致力於為個人和企業創造更多機會，提高環境標準和生活質量，同時具有風險防範意識，提出要引領世界應對21世紀的城市挑戰，特別是氣候變化所帶來的挑戰。倫敦規劃中提出了多項韌性城市建設舉措：第一，在基礎設施韌性方面，重點改善中小企業、社區與中心城區的基礎設施配套，增強內倫敦與外倫敦的聯結。第二，在經濟韌性方面，嚴格執行二氧化碳減排制度，因地施策，對不同企業、建築和區域設定差異化的減排目標。第三，在社會韌性方面，與市鎮、相關機構、志願部門加強合作，實現醫療資源與保障性住房的最大化供給，關注特殊群體的公共服務水平。第四，在制度韌性方面，完善大倫敦區域的政府協調機制，推動地方當局就英格蘭東部和東南部的安全可持續發展管理展開充分協商。
東京地處環太平洋火山地震帶，地震海嘯等自然災害頻發。其狹長的國土特徵一定程度上限制了人口與經濟活動佈局，容易受到突發災難的較大沖擊，因而韌性城市建設對於東京而言至關重要。東京於2014年12月發佈《創造未來——東京都長期戰略報告》，旨在到2030年建設成為世界一流大都市。規劃還提出了兩個具體的發展願景，一是舉辦史上最佳奧運會和殘奧會，二是實現東京的可持續發展。為了保障奧運會賽事的順利召開，東京制定了一系列防地震等自然災害、維護公共治安的應急預案，一定程度上增強了東京的城市韌性。雖然，由於新冠肺炎疫情影響，東京奧運會已延期，但相關基礎設施建設勢必還將繼續進行。同時，可持續發展理念本就與韌性城市建設一脈相承，東京在應對環境問題、氣候問題時也強調提升城市的應急預案水平與危機響應能力。
東京還提出到2030年要在社會福利、經濟活力、城市基礎設施、藝術文化振興等方面超過倫敦、紐約、巴黎等城市。東京規劃中提出了多項韌性城市建設舉措：第一，在基礎設施韌性方面，完善主要公路、機場線等交通要道的道路設施建設，增強地區間的可達性。第二，在經濟韌性方面，踐行低碳可持續的發展理念，規制生產企業減少能耗，鼓勵新能源的開發和使用。第三，在社會韌性方面，提高建築抗震抗災的等級，做好應對突發災害的應急預案與準備工作。第四，在制度韌性方面，政府履行好維護公共安全治安的職責，完善治安監控與安保志願隊伍建設。
英國倫敦，一名青年在英格蘭銀行大樓前玩滑板。新華社發
全球新冠肺炎疫情考驗韌性城市建設
本次新冠肺炎疫情的全球多點暴發給世界敲響了警鐘。當前，對於建立起包括能夠積極應對突發公共衛生事件在內的韌性城市比以往都更為緊迫。各國都意識到必須從本次疫情中有所反思，要加緊前瞻佈局增強城市韌性，為應對未來的突發災害做更加充足的準備。
在基礎設施韌性建設方面，一要完善大城市與周邊地區的交通設施，加強區域內部聯繫與城市韌性。二要增強城市基礎設施建設的冗餘度與模塊化特徵。為了應對未來的突發災害，在各項基礎設施建設中應保留一定的重複與備用設施，在時間和空間上分擔風險。通過建設基站、封閉環衛倉等移動公共設施模塊，能夠有效提高危機時期城市基礎設施再利用的韌性程度。
在經濟韌性建設方面，堅持以低碳可持續的發展理念指導社會生產活動，積極應對全球化與經濟發展給社會環境帶來的巨大挑戰。一方面，鼓勵新能源的開發和使用，推廣節能環保的綠色生產舉措。另一方面，規制生產企業和整個社會減少能源消耗，降低碳排放。與此同時，要以本次疫情為鑑，規劃重大突發危機給城市經濟，特別商業經濟造成較長時期衝擊的彈性網絡和補償機制。
日本東京銀座，人們身著傳統服裝參加潑水活動。新華社發
在社會韌性建設方面，重視並加強基層社區建設，彌補社區管理短板。社區在危機應對中具有難以替代的基礎性作用。美國康奈爾大學城市和區域規劃系教授坎帕內拉以美國新奧爾良市的颶風危機為例，研究發現韌性城市的形成實質上依賴於足智多謀的社區力量。從我國本次應對新冠肺炎疫情的經驗中也不難發現，社區成了疫情防控的基本作戰單元，也是極為重要的一環。社區的管理短板將直接影響疫情防控效果，一個社區的管理失效將很快影響到多個周邊社區。為此，各國城市都應當更加重視基層社區建設，及時完善社區設施與人員配置，為應對未來的突發災害做好基礎性準備工作。除了彌補社區自身的管理短板以外，也應積極完善社區與生活物資運輸的保障體系建設，以增強社區系統的韌性來實現城市韌性的強化。
在制度韌性建設方面，完善韌性城市相關規劃政策與制度設計，推動制度落地實施，不僅要提出加強城市防災減災能力的目標，更需要在規則細則中就城市防災格局、廣域防災體系等措施作出明確的制度安排。在城市運行的各項制度設計中，所有的城市都應當以本次全球疫情為鑑，加快建設綜合應急體系，完善應急指揮救援系統、生命線應急保障系統、應急救災物資儲備系統等系統建設，切實提高城市應急救災水平。
作者：李國平 楊藝，分別系北京大學首都發展研究院院長兼首席專家、北京大學政府管理學院碩士研究生
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