繼1998年、2007年之後，2020年我國將第三次發行特別國債。
中共中央政治局3月27日召開會議，分析國內外新冠肺炎疫情防控和經濟運行形勢，研究部署進一步統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作。
與2月21日召開的中央政治局會議相比，此次會議首次明確要“抓緊研究提出積極應對的一攬子宏觀政策措施”，並對宏觀政策內容進行了具體闡述，釋放了極強的政策信號。此外，還首次提到適當提高財政赤字率、發行特別國債。
為什麼發行特別國債？
一般國債的籌集資金用於彌補財政赤字，補充國家財政資金；而特別國債資金則專門服務於特定政策，支持特定項目需要。我國以往特別國債的發行目的在於等值交換或購買資產，而非對預算赤字的融資。
從預算管理來看，特別國債仍屬於政府債務。按照國債餘額管理辦法，納入中央財政國債餘額管理，在發行時調整國債餘額，不列入財政赤字，其收支納入中央政府性基金預算。
華泰證券研究所副所長、固定收益首席分析師張繼強表示，疫情衝擊之下，促進正常生產生活秩序、穩定就業大局和打贏脫貧攻堅戰仍是政策應堅守的底線，適時的政策儲備有較大必要性。當前我國積極財政政策尤其是中央槓桿率仍有空間，地方專項債、政策性金融等工具較為充足。
不過，張繼強介紹，特別國債具有諸多優勢，在高度不確定性的環境之下，適時、適度重啟特別國債的發行有一定必要性：
1.針對特定用途發行，更加契合當前應對疫情衝擊的政策目標；
2.只需人大常委會審議，更加有利於相機決策；
3.為中央政府加槓桿的直接手段，可避免地方政府債務過快上升；
4.用途更加靈活。
在全球疫情蔓延的環境下，多位專家認為我國有必要採取較強的刺激政策促進經濟恢復性增長。中國人民大學副校長劉元春認為，要想擺脫經濟休克停擺，使經濟循環常態化，必須要有“大推動”，足夠克服運行前的摩擦力，產生“破冰效應”，才能使中國經濟循環常態化。應當考慮將接近10%的準備金率所凍結的十幾萬億元資金轉化為國債或特別債券，為財政和貨幣政策寬鬆騰挪出空間。
從歷史上的刺激政策來看，特別國債產生的促進經濟穩定的效益明顯，而政策副作用也較少。
特別國債發行歷史
改革開放以來，我國特別國債只發行過兩次：
第一次，1998年8月向四大國有獨資商業銀行發行了2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用於補充國有獨資商業銀行資本金。
第二次，2007年發行15500億元特別國債，用於購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。
1998年，發行特別國債的主要目的是為了提高我國四大行資本金，使其滿足《巴塞爾協議》關於資本充足率的要求，同時解決因頻繁出現的壞賬問題而對我國銀行體系帶來的衝擊。
2007年，在國際經濟失衡的背景下，我國國際收支呈現“雙順差”局面。發行特別國債主要是為了維護經濟穩定運行和物價穩定，緩解央行對沖的壓力。
兩次特別國債用途不同，對市場流動性的影響也有區別。1998年央行大幅降準為購買特別國債提供資金，釋放了超過2400億元存款準備金，提高了貨幣供應量。2007年特別國債發行主要採用定向方式，實質是央行外匯和財政部特別國債雙方內部的一種資產交換，對市場流動性的影響偏中性。
發行了特別國債，財政政策更為積極，而貨幣政策往往會與財政政策相配合。1998年，購買特別國債的資金就來源於降準。中信證券固定收益首席分析師明明表示，貨幣政策要配合財政刺激，進而拉動實際需求、改善企業的資產負債表和利潤表。當前貨幣偏謹慎，可能是留足彈藥等待財政發力。後續隨著財政加碼，貨幣政策可能進一步寬鬆，仍然存在全面降準、降息和存款基準利率調整的可能。
發行額度多少？用於何處？
不少分析人士建議發行規模在1萬億元到2萬億元左右。
交行首席研究員唐建偉表示，“可以藉此次疫情救助中小企業為契機，通過發行特別國債來設立專門支持中小企業的政策性銀行，並且將其作為中小企業政策性金融支持體系的核心。”
他表示，小微企業融資難融資貴的問題一直存在，也是受疫情衝擊最大的群體，本身就是財政應該救助的主要對象。如設立這樣一個機構，既可以保障國家扶持中小企業的各項政策順利實施，又可以改善中小企業的融資環境，緩解嚴重製約中小企業發展的融資問題，還可以彌補目前三大政策性銀行不能惠及中小企業而商業銀行在這方面又積極性不夠的問題。
中信證券分析師則預計，特別國債或主要用於基建補短板，在專項債和政策性金融的基礎上，進一步加強基建對穩定經濟的作用，以應對經濟增速下行壓力和就業壓力。
以何種方式發行？
對特別國債的發行過程，張繼強表示，有三種可能的方式。
方式一，由財政部定向發行特別國債給商業銀行，利率參照再貸款利率，央行通過降準或者再貸款為商業銀行提供等量流動性，財政部藉此進行財政貼息、轉移支付和支持基建投資等。為了提高商業銀行持有特別國債的意願，也可考慮允許商業銀行將特別國債用於存款準備金繳納的方式。
方式二，參照2007年特別國債的發行方式，可由央行借道政策性銀行的方式購買部分特別國債。
方式三，還可進一步創新特別國債的使用方式，用於支持銀行永續債發行，提升商業銀行的信貸投放能力和意願。
除了特別國債，3月27日的中共中央政治局會議還提到了這些政策：
一：適當提高財政赤字率
與上次政治局會議“積極的財政政策要更加積極有為，發揮好政策性金融作用”的提法相比，此次政治局會議關於積極財政政策的表述更加具體。其中提到，“適當提高財政赤字率”。
交行首席研究員唐建偉表示，“每年的赤字率目標都是在政府工作報告中明確，而此次在全國兩會召開之前，政治局會議進行定調，信號已經很明顯。”
近期相關部委也已經密集吹風財政赤字率有望適當提高。
國家信息中心首席經濟師祝寶良分析稱，應對疫情的短期供給衝擊應主要依靠財政政策，通過減稅降費、擴大支出支持企業和部分地方政府渡過難關。中央財政赤字率可提高到3.5%甚至以上。
此前由全國人大財經委原副主任吳曉靈領銜的中國財富管理50人論壇課題組也曾發佈報告，建議適當提高今年赤字率至3.5%，發行特別國債不少於1萬億元。
二：增加地方政府專項債券規模
此次政治局會議提出，增加地方政府專項債券規模。
近期相關部委的表態曾釋放過類似信號。財政部部長助理歐文漢表示，要擴大地方政府專項債券發行規模，按照“資金跟著項目走”的原則，指導地方做好項目儲備和前期準備工作，儘快形成有效的投資。國家發展改革委投資司副司長劉世虎表示，
將擴大地方政府專項債券規模，抓緊準備專項債券項目，支持有一定收益的基礎設施和公共服務項目建設。中金公司等機構預測，今年地方政府專項債可能增加至4萬億元左右。
中國財政預算績效專委會副主任委員張依群表示，今年地方專項債發行規模或在3萬億元至3.5萬億元之間。重點投向醫療基礎設施、社區服務等民生改善領域，與5G等新基建相關的配套設施也將覆蓋。
三：引導貸款市場利率下行
政治局會議提出，引導貸款市場利率下行，保持流動性合理充裕。要充分發揮再貸款再貼現、貸款延期還本付息等金融政策的牽引帶動作用，疏通傳導機制，緩解融資難融資貴，為疫情防控、復工復產和實體經濟發展提供精準金融服務。
值得注意的是，3月26日召開的中國人民銀行貨幣政策委員會2020年第一季度例會指出，運用多種貨幣政策工具，保持流動性合理充裕，保持物價水平總體穩定。下大力氣疏通貨幣政策傳導，繼續釋放改革促進降低貸款實際利率的潛力，引導金融機構加大對實體經濟特別是小微、民營企業的支持力度，努力做到金融對民營企業的支持與民營企業對經濟社會發展的貢獻相適應，推動供給體系、需求體系和金融體系形成相互支持的三角框架，促進國民經濟整體良性循環。
摩根士丹利華鑫證券首席經濟學家章俊表示，一攬子政策包括貨幣財政政策、區域發展產業扶持等一系列政策。過去幾個月，政府已經出臺了一系列針對疫情的紓困政策，對控制疫情和復工復產起到了積極的效果。未來的一攬子政策目的是進一步穩增長同時兼顧調結構，在繼續幫助中小企業渡過難關的基礎上，貨幣和財政資金將更多投入先進製造業、新基建、以及民生相關行業和領域來積極擴大內需。
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