2019年12月，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，安徽省全域正式進入長三角，綱要提出要協同建設一體化綜合交通體系，合力打造世界級機場群，統籌空域資源利用，促進民航、通用航空融合發展。深化低空空域管理改革，加快通用航空發展。長三角一體化發展，安徽省在產業上可以錯位發展，但是通用機場這樣的交通基礎設施必然要求要一體化融合發展。
這是橫向層面“區塊”角度上對於安徽省建設通用機場的政策要求。下面我們再從縱向層面“條線”角度上看安徽省面臨建設通用機場的政策要求。早在2016年5月，國務院辦公廳就發佈了《關於促進通用航空業發展的指導意見》，提出要在全國新建500個通用機場，並要求各省編制《發展通用航空業的實施意見》和《通用機場佈局規劃》，也因此文的發佈，2016年普遍被行業人士確定為我國通用航空業的發展元年。隨後，中國民航局及各部委發佈了一系列的產業促進措施。2018年9月，國家發展改革委和民航局聯合發文《關於促進通用機場有序發展的意見》，對於全國範圍內的通用航空規劃定位、建設佈局、推進時序以及保障措施提出了具體的要求。
綜上，條、塊上都要求安徽省要科學、全力推進通用機場規劃建設工作。為此，2019年12月，安徽省發改委印發了《安徽省通用機場佈局規劃(2019-2035年)》。2020年1月，安徽省發改委發佈了《安徽省實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動計劃》，同月，安徽省政府辦公廳印發了《安徽省民航業發展戰略規劃(2019-2035年)》。以上規劃/計劃均明確提出了安徽省通用機場規劃建設的發展目標：
到2025年，全省A2級及以上通用機場達30個，到2035年，全省A2級及以上通用機場達65個，同時按需建設一批A3和B類通用機場。
長三角現有38個取證通用機場分佈圖，數據截止2020年3月。
安徽省通用機場規劃佈局圖（2025年）
安徽省通用機場佈局規劃圖（2035年）
到目前為止，可以明確一點的是，安徽省是否要大力推進建設通用機場已經無需論證，換句話說如果以後出現了某些所謂的專家學者或者政府官員公開發表通用機場建設必要性、意義之類的話語時，那一定是不學無術的“磚家”和尸位素餐的“老爺”在忽悠決策當局，浪費決策成本。
當前的主要工作是如何更快更好的推進全省的通用機場建設，如何實現規劃/計劃中的發展目標。30個、65個通用機場的建設，猶如平地起高樓，地從哪裡來，錢從哪裡出，人從哪裡找，都是要好好思考的問題。儘管這些規劃指標並不是約束性指標，不見得到期就要完成，儘管社會很多學者認為通用機場建設過度超前，存在浪費和產能過剩的問題。但這都不是可以不奔向目標努力的藉口，也不是不發展的理由。筆者結合自己的一些思考，淺談一下下一步如何開展推進通用機場的規劃建設工作。
一、 關於建哪些機場，建成什麼樣的機場的問題
這是規劃層面的問題，也就是安徽省發佈的規劃/計劃中要解決的問題，那麼規劃/計劃已經發布了，為什麼還要在此提出這個問題呢，筆者認為已經發布的規劃/計劃在實際執行中還存在進一步優化的空間。現代質量學家提出好的規劃就相當於完成了目標的一半，凸顯了規劃科學的重要性。以《安徽省通用機場佈局規劃》為分析對象，筆者粗淺認為有以下幾個方面可以優化：
（一）機場的服務定位應從省域提升至長三角區域
規劃的編制將不大的安徽省劃分為皖中、沿江、皖北、皖西、皖南五個通用機場群，不同區域之間還存在相同地級市交融的情況，不知是何用意，除了能讓本來由於地域差異形成的安徽內部文化感不太認同的情況從三塊進一步分化成五塊以外，對於通用航空也發展沒有任何意義，殊不知通用航空器的活動和服務範圍大概在500km範圍內，幾乎能覆蓋整個安徽省全域，繁榮的通用航空就是要打破地區區別，實現系統的一體化融合。
另外，機場的規劃定位全部是以服務安徽省內生產生活為規劃基礎開展的，在長三角實施一體化發展以後很顯然是不夠的，也就是說安徽省的通用機場規劃建設不僅要考慮安徽省內通用航空的飛行服務，同樣應當考慮滬蘇浙通用航空器的轉場需求，以及省界共享共建通用機場的需求，包括共享飛行服務站和空域協調統一的問題。
例如，皖南黃山區域的通用機場規劃和選址應當充分考慮與浙江甚至江西省內通用機場的協調問題，以服務杭黃國際黃金旅遊線、“皖浙一號風景道”等區域精品旅遊線路為目標進行規劃選點，以服務整個長三角地區的旅客量來設計機場規劃和周邊配套設施。而不僅僅侷限於服務於皖南片區。
（二）機場佈局應當考慮與蘇浙交界地區的融合
部分地區的機場規劃特別是蘇浙交界地帶的機場規劃應當充分考慮與蘇浙規劃的融合，減少投資浪費，避免後續運行中帶來的空域衝突。根據規劃顯示2025年前滁州市天長市規劃建設一個A2類的通用機場，定位為通航產業發展和通航旅遊。然而天長市周邊幾乎被江蘇省包圍，特殊的地理位置決定了規劃通用機場不得不考慮周邊規劃情況，而早在2018年江蘇省就發佈了其通用機場佈局規劃，顯示江蘇省在天長市周邊50km範圍內就規劃了盱眙、金湖、高郵、儀徵、六合等5個通用機場。在江蘇省規劃能夠實現的情況下，天長市再規劃建設通用機場的意義又有多大是否值得深入論證，或者天長市規劃建設一個通用機場就能夠服務周邊江蘇地區，那麼江蘇還有沒有必要進行重複建設，這種狀況是不是在規劃階段與江蘇省進行充分對接協調也值得考慮。
江蘇省通用機場佈局規劃圖，天長市幾乎被江蘇的規劃機場包圍。
（三）機場佈局應當從地面走向天空
民航機場工程不同於其他行業建設工程，影響規劃建設的不要是地面土地的因素，同時還受到空中的限制，而且空中的限制起到決定性影響。空中主要包括空域和淨空兩個方面，空域由於我國資源管理體制的問題，所有空域使用單位都要向空軍申請審批，包括海軍、火箭軍、公安部等等一系列單位申請空域都要向空軍申請。而淨空主要是指機場周邊5km左右範圍的人工障礙物是否影響飛機起降，其中空域問題能夠佔到一個機場項目落地與否的90%的可能。安徽省當前是以行政區劃為藍本進行通用機場佈局，並沒有以空域為藍本進行通用機場佈局，在安徽省內有一些行政區域上空屬於空域禁區或限制區，在這種地方佈局規劃通用機場成功的可能性幾乎為零，因為一個通用機場項目的協調力度不會像運輸機場那麼大，能夠使軍方重新劃設空域管理範圍。因此，後續在機場佈局規劃中還要進一步優化空域情況，首先通過人民武裝部門、軍民融合管理部門、駐軍等摸排瞭解區域空域保護和限制的問題，確保後續工作存在進一步的價值和意義。
（四）重視機場功能定位分析，並指導實際建設內容。
建什麼樣的機場，需要機場建設業主單位花費心思和精力去做功能定位分析，通過定位分析結果去實際指導建設內容，千萬不要搞兩張皮。機場功能定位分析是業主單位的職責所在，這個不要依靠設計單位，設計單位也不可能當然也替代不了業務單位做好機場的定位。如同顧客前往飯店點餐吃飯一樣，大廚只能在顧客確定的菜單下做好菜，而不能代替客戶去點菜，因為大廚不清楚顧客請的客人是誰，請的客人愛吃什麼口味的菜。機場的規劃定位應該從以下四個方面進行：
- 本地的需求
這個十分好理解，那就是你這個地方要建設通用機場，是要解決什麼問題，通用機場的功能無非就是短途運輸、公共服務、消費、培訓、工農業生產等方面，這個結合本地的特點進行分析即可。
- ①如果定位為交通運輸服務，那麼就要把跑道盡可能的建設長一些，旅客服務設施儘可能的完善一些；
- ②如果定位為社會公共服務，那就沒必要建設太長的跑道，但應當多建一些停機坪，特別是直升機停機坪，多增加一些應急保障設施。
- ③如果定位為通用航空消費，那麼要增加綜合型的服務配套設施，例如建設酒店、遊客中心、航空文化科普館，航空體驗館等服務項目。
- ④如果定位為航空飛行培訓，那麼就要建設導航臺、助航燈光等夜航設施，實現航空訓練科目的完整化。
- ⑤如果定位為工農林生產作業，那麼要確保航空油料供應保障以及維修設施的供給。
- 國內通用機場的調研結果
我們不是第一個建設通用機場的地方，國內有很多通用機場建成，甚至運行多年。因此，在規劃定位本地機場的同時，應當前往周邊的通用機場進行考察調研，一方面瞭解別的機場都有哪些建設內容可以給自己借鑑，另一方面也是最重要的就是要了解有哪些建設內容是不必要建設的，還有哪些運行中發現需要而當初沒有規劃建設到的，這才是最重要的，通過這些調研考察行程規劃設計輸入，實現指導設計的目的，少走彎路，將有限的資源用在關鍵處。
- 國內通用航空公司的調研結果
一切好的工作質量都是要圍繞客戶進行的，通用機場的客戶就是通用航空器，因此要建一個通用機場不能不去聽一聽客戶的意見，客戶是最知道通用機場建成什麼樣的人，例如，你要搞應急救援，那麼必須要去國內的應急救援的航空公司例如金匯通航、999救護公司等深入瞭解客戶需求；你要搞航空培訓，那麼你要去國內頂尖的141部航空培訓學校調研，聽取他們的潛在需求，在真正滿足了他們的需求後，這樣才有可能把他們從原機場拉倒自己建設的機場中來。
- 專業機構的意見
這個專業機構就比較多了，包括一些專家學者，一些行業研究人員，但最終要的是該機場項目的諮詢機構，也就是項目的設計單位，設計單位經歷過很多通用機場的前期籌劃，對於機場規劃設計的正面經驗和反面教訓熟記於心，因此，做好與設計單位的溝通，留出充分的時間給設計單位進行設計是非常必要的。
二、 關於建機場錢從哪裡來，怎麼花的問題
正所謂兵馬未動，糧草先行，沒有錢啥事也幹不成，幾十個機場合計至少要百億的投資規模，這可都是真金白銀的投資。首先我們看一下頂層設計中都是怎麼提的。
2016年國辦發38號文中的資金保障措施
2016年上半年的國辦發38號文作為通航航空發展的最頂層政策，其中的資金支持論述讀了一遍發現好像和沒說一樣，只是打打雷而已。
2016年安徽省實施意見中的資金保障政策
2016年下半年安徽身發佈的實施意見中，我們仔細品讀了一遍，發現還是有一點乾貨的，相對具有一些操作性。綜合起來，主要有以下四方面，一是國家資金；二是省級民航發展資金；三是社會資本；四是市場化融資，包括債券和銀行貸款。
2018年國家發改委促進通用機場有序發展意見中的資金政策
2018年9月，國家發改委和民航局就通用機場建設聯合發文，但就投融資模式出臺了意見。重點提出：一是鼓勵社會資本投資建設；二是鼓勵市場金融機構提供支持；三是地方政府加大投入；四是民航發展基金進行有限支持。
2019年安徽省通用機場佈局規劃中的資金政策
2019年底，安徽省發佈通用機場佈局規劃，其中保障措施中也單獨就創新投融資模式進行了指導。你沒有看錯，和上一個國家發改委的政策一模一樣，連詞語都不帶換的，整個論述的邏輯層次和結構一模一樣，這個……
（一）安徽省通用機場建設資金來源
按照2025年建成30個A2類以上通用機場估算，總投入要在100億的規模上，平均每年要保障20億元的資金投入。根據國家政策導向以及行業發展規律分析，我們認為未來安徽省通用機場建設資金來源主要呈現以下幾個方面特點。本文只探討建設資金，對於機場運營資金缺口及補貼不在討論範圍內。
- 國家資金支持可能如同海市蜃樓一樣，成為一個美好的願望。
國家資金主要包括中央預算內資金、其他中央財政性建設資金和中央專項建設基金三類，其中中央專項建設基金包括中央水利建設基金，南水北調工程基金，鐵路建設專項基金，民航發展基金，國家重大水利工程建設基金，公路港口建設專項基金等8種。一個通用機場項目無論是從服務範圍、全局戰略還是建設規模等都是不可能獲得中央預算內資金和其他中央財政性建設資金支持的，目前也沒有任何成功的案例出現。中央專項建設基金中的民航發展基金是專門扶持民航類基礎設施建設的基金，理應會對通用機場建設發揮支持作用，這裡面有兩個政策依據，一個是2018年民航局下發的《關於“十三五”期間民航發展基金支持通用機場建設項目有關事項的通知》（民航局發明電[2018] 2978號文件）中提出可以對單個通用機場建設給予最多不超過1億元的資金支持，對此政策國內行業資深專家王建宏曾撰文專門提及此事，目前這種形式操作性較差，申請資金的成本已經大大超過申請下來資金金額，很難落實。二是國家發改委聯合民航局在2018年發佈的《關於促進通用機場有序發展的意見》（發改基礎[2018]1164號）中提及的“十三五”期間民航局將安排民航發展基金對各省（區、市）1至2個以短途運輸、應急救援、醫療救護等公益性較強的通用航空服務為主的通用機場建設項目予以重點支持，這個政策一是支持的數量太少，還要求是審批制立項的項目，另外十三五快要結束了，也沒見到幾個重點支持的項目。
- 社會資本只能發揮補充作用，現階段不會成為安徽省通用機場建設的主要資金來源。
從各級政策來看，雖然都在鼓勵社會資本和個人投資通用航空領域，但是這裡面存在操作性的問題。一方面安徽省不如鄰近的滬蘇浙有這麼龐大的社會資本力量，那麼相對的進入通航領域的資本也不會那麼充裕，需要招商和承接發達地區的溢出資本，這需要一個緩慢的過程；另一方面社會資本即便進入到通航領域，通航上下游產業鏈較長，不太會輕易進入到通用機場投資建設中，通用機場作為公共基礎設施，本身就帶有公益性質，投入大，收益慢，需要經歷較長的虧損期，在沒有高體量的通航運營業務支撐下，單純搞通用機場投資是一個十分不合算的買賣，這賬很容易算的明白。社會資本參與安徽省通用機場建設的方式目前主要有兩種可能性，一種是政府和社會資本合作的建設模式；另一種就是地方政府通過承諾配套地產項目招商引資的方式。這兩種方式社會資本都算是補充，而且配套地產開發的方式某種意義上已經脫離了通用航空產業投資領域範疇。因此我們認為現階段在安徽省以社會資本為主導投資建設通用機場的局面應該不會形成，只能作為補充角色發揮作用。
- 地方政府資金投入應當是現階段安徽省通用機場資金來源的主要方式。
安徽省應當重視政府資金投入在通用機場建設中的引領作用，作為交通基礎設施，具有築巢引鳳的功能，理應地方政府主導投資建設。另外，通過地方政府主導投資建設通用機場，先行表現出地方政府發展通航產業的決心和誠心，進而吸引社會資本前來，這個邏輯關係不能改變。政府資金包括：
- 省市縣三級的財政性建設資金，這塊資金基本上永遠是不夠用的，就拿財政收入大市合肥市來說，近年來的大建設項目年度資金需求都在七八百億的規模，遠遠超過了財政資金的直接承受能力。
- 地方專項建設基金，這一塊主要指安徽省民航發展專項基金，是指由安徽省財政廳預算安排的，專項用於培育我省航空運輸市場的補助資金，在預算額度內分配使用。根據《安徽省民航發展專項資金使用管理辦法》（皖財建〔2019〕870號）中規定，補貼範圍重點用於客運補助、貨運補助、新增過夜飛機客運補助、異地城市候機樓客運補助、空管專項扶持補助和促進安徽民航發展的其他項目。並沒有明確提及通用航空和通用機場建設，要說相關條款就是最後的“促進安徽民航發展的其他項目”，並指出具體項目和補助標準，由省交通運輸廳（省民航辦）、省財政廳根據我省民航發展和經濟社會發展需要，提出意見報省政府審定。但是根據歷年省財政廳下達的民航發展基金補貼預算可以瞭解到，有地方機場投資補助項目資金和通用航空發展專項資金，2020年蕪湖新機場建設獲得了1個億的補貼，三家通用航空公司也合計獲得了216萬元的運營補貼。全年度專項資金支出規模達到1.5億元。這種規模對於即將大規模上馬的通用機場建設來說，支持能力還存在不足。
- 政府專項債。安徽政府專項債在加速地區經濟社會發展和基礎設施建設中發揮了重要作用。2019年末，安徽省政府專項債務餘額為4300.5億元，一般債務餘額是3625.9億元，債務總額為7926.4億元，已經是八千億的體量了。各地級市中，合肥市的一般債務餘額居全省首位，達到384.1億元，距離其債務限額超過200億元，合肥市的一般債務的舉債空間很大。而其他地市則沒有多大的空間了，從某種意義來說，合肥的財政運行質量較高。2019年，蕪湖市的一般債務有366.6億元的餘額，但債務限額卻為387.5億元，而人口大省阜陽市則更具壓力，阜陽市專項債務餘額達到734.8億元，高居全省的首位，加上其217.9的一般債務，阜陽2019年末的債務餘額總量是接近千億元了。由此而看，政府專項債的後續支持能力也存在不足。
- 餘下就是企業自籌資金和銀行貸款的方式了。而這種情況下，企業都需要一定的自身實力，也就是資產規模做擔保，通常需要未來資產營收和財政擔保，而不具有實力的新組建公司自籌大量建設資金是較為困難的。
（二）安徽省通用機場建設投融資方面的相關建議
- 謀劃成立省級投資平臺公司統籌推進全省通用機場投融資工作。
目前，安徽省通用機場都是以各地級市或者各縣區為主導推進工作，推進工作效率不高，資源投入較大。建議藉助安徽省民航機場管理體制改革之際，由省民航機場集團或者聯合合肥市等謀劃組建成立統一的省級通用機場投資平臺公司，統籌推進安徽省內大部分通用機場項目，落實《安徽省通用機場佈局規劃》。可以從以下幾個方面提升效率，節省資源：
- 通用機場作為涉及空域審批的項目，審批週期長，審批層級高，前期工作成本投入較大，工作專業性技術性較高。由一個單位統一推進，就省去了學習的過程，專業性和技術性能夠保障，而且由一個單位同時推進多個項目，就可以避免不同項目前期審批成本的重複支出。
- 各地方政府為了政績和形象，貪大求全，必然都會盡可能將機場建成A1類的長跑道機場，造成資源浪費。由平臺公司統籌推進，就可以站在省級層面實現省域內機場的系統化、協調化。
- 通用機場單體項目資產較低，單個項目公司推進不利於融資。由省級平臺公司統一推進，可以整合資源，實現企業債和銀行貸款等融資規模的最大化，同時在伴隨著機場的不斷建成，形成固定資產規模不斷增加，進一步實現融資能力的不斷增加。
- 在公共財政框架下，多方面多渠道發揮政府資金的引導作用。
- 做大省民航發展專項基金規模。加大各級政府財政投入力度，落實配套資金，增加省民航發展專項基金的規模，使之成為現階段支持首批通用機場建設的主要資金方式。年度實現通用機場專項建設補貼超過5億元。
- 通過交通債券的名義籌建通用機場建設資金。單純通過通用機場建設發行專項債券存在一定的困難和政策壁壘，可以藉助其他高速公路、港口、鐵路等交通債券的名義為通用機場建設籌集資金，力爭現階段為通用機場年度建設籌資5億元。
- 加大政策性銀行貸款的協調力度。由政府出面協調擔保國開行等具有政策性貸款的金融機構，以未來收入、財政補貼以及信用等方式擔保為國有平臺公司籌集較長期限的銀行貸款資金，年度力爭實現5億元以上融資規模。
- 主動招商引資，積極發揮社會資本的作用。
即使社會資本不能夠在通用機場建設中發揮主導作用，但是也要重視社會資本的補充作用，並且要認識到社會資本是未來通用航空發展的重要力量，甚至成為引領行業發展的主力軍。將通用航空納入到招商引資的重要序列中，力爭每年引進1-2個社會資本投資建設通用機場。
三、 關於如何提升行政審批能力，服務項目推進。
新建通用機場項目立項審批權限在2015年由國家發改委下放至各省級政府發改部門，目的是為了縮短審批層級，加快項目推進效率。因此，各省在獲取了項目審批權限以後，應當梳理內部審批流程，在確保滿足各項法律法規以外，儘量簡化審批流程，防止出現自己給自己穿裹腳鞋的情況，實現通用機場項目快速推進。
- 多與長三角其他省份對接交流，學習其在通用機場審批政策中的先進做法。江蘇省和浙江省現有取證通用機場17個和12個，數量和密度都處於全國前列，在通用機場項目的行政審批上必定積累了很多經驗和先進做法，通過長三角一體化發展，在機制體制上實現融合交流必然會快速提升安徽省通用航空基礎設施建設能力。
- 重視項目立項的重要性。通用機場立項是辦理土地、規劃、資金籌措及相關專業評估的基礎和前提，早一點立項就能早一日推進其他工作。項目立項特別是針對企業投資的核準項目應當嚴格按照《安徽省企業投資項目核准和備案管理實施辦法》進行，將受理條件公開透明，儘可能的簡化相關要求，更不宜增加一些不必要的前置文件。
- 環保、規劃等工作要提前介入。當前我國建設項目生態環境要求上升到了較高的高度，這是對新形勢下高質量發展的要求，高質量發展並不是不發展，因此，環保部門應當轉變工作思維，構建服務型政府，提前介入項目選址立項等工作，提出切實客觀的意見供項目決策單位參考，早作工作，而不是到後期以否定掉項目為工作成績，事實上一些能夠夠得上否定項目的環保問題，在項目立項之初環保部門就可以完全排查出來。另外，對於已經決策要建設通用機場的場址區域，規劃部門應該嚴格按照淨空限制面要求進行淨空保護。
閱讀更多 何甬舟 的文章
