題記：本文根據國發院長聘副教授、北大數字金融研究中心高級研究員徐遠在“國家發展”系列講座的演講整理。“國家發展”系列講座已經舉辦30多講，新冠肺炎疫情發生後推出在線版。
這次新冠肺炎疫情的影響還遠未結束，但是已經有所緩解，可以喘一口氣。這時候我們既要估算疫情對經濟的影響到底有多大，也要分析現有政策和未來政策有多少空間。基於對疫情對經濟影響的分析，以及對中國經濟未來發展趨勢的理解，我提出一個政策設想：面向大量流動人口推出“二次房改”。具體而言，通過大規模建設安居房和提供配套公共服務，我們有機會將幾億農民工真正融入城市，同時提高社會的人力資本、技能狀況，並節約社會資源的使用，釋放潛在經濟動能。
當然，這只是我個人的一個設想，基礎是以前的學習和研究，提出來供大家討論。
疫情的影響到底有多大
最新疫情數據顯示，國內累計新增病例8萬多，國外累計新增病例已經突破20萬。相比2003年的非典、2009年的甲流，這次疫情的全球化程度，以及防控措施的級別都前所未聞。這次疫情的規模，甚至可以和1918年的西班牙大流感相比，目前至少不能排除這個可能性。而且，上世紀七八十年代以來，伴隨著人類歷史上的第二波全球化浪潮，現在人口流動的頻率和總量也導致病毒加速傳播，傷害日漸擴大，形勢依然嚴峻。
這次疫情不是簡單的病毒疫情，公共衛生問題很快又對經濟發展帶來嚴重威脅，形成了“經濟疫情”，因此是雙重疫情。國內外應對疫情的普遍措施，基本都是人員隔離、小區甚至城市封鎖，生產、娛樂等各項經濟活動暫停，延長假期、推遲上班。全世界的傳染病專家目前都沒有太好的辦法，目前還沒有好的藥品，疫苗短期內也沒有希望研製成功並大規模應用。
即便國內疫情按4月能控制住的情形來樂觀估算，從工作時間的角度看，2月份已經損失了20個工作日，3月至少也要損失10個工作日，所以保守估計會損失30個工作日。全年一共250個工作日，也就是八分之一的工作時間已經損失。從GDP的角度看，2019年一季度GDP是22萬億元，其中，和居民生活直接相關的領域，比如餐飲、旅遊、娛樂、家庭服務、交通大概是2萬億元，目前保守估計已經損失1萬億元。另外20萬億元按照10%的損失率匡算，損失也在2萬億元，二者相加2020年一季度的GDP損失總額至少3萬億元。
另外，國家統計局的最新數據顯示，今年1-2月工業增加值、固定資產投資、社銷總額三項數據都是兩位數的大幅降低，其中，工業增加值降低13.5%，固定資產投資降低24.5%，社會消費零售總額降低20.5%，三項平均降幅為19%。假設今年3月這三項數據能和去年持平，初步估算一季度的平均降幅也將超過10%。
不僅如此，2020年是“十三五”的最後一年，原計劃今年的GDP還要增長5.7%，這樣才能滿足既定的翻番任務。2019年經濟下行態勢下GDP的增速是6%，今年一季度GDP已經損失3萬億元，意味著剩下三個季度的GDP要增加到7%甚至更高。也就是說，這次疫情對經濟的影響，想要把損失補回來，並完成經濟任務，後續的經濟刺激力度應該至少和2009年4萬億元差不多量級。
可用的政策空間分析
考慮到2019年經濟增速下行態勢，2020年想把經濟增速提起來，政策本來就要加大寬鬆度，疊加疫情以後更需要政策加大力度。目前已經出臺的政策，包括小幅度降息、定向降準，替企業減租金、減社保、免利息，還有給企業和個人各種補助、帶薪休假，以及其他補充政策，都是好的，但是這些政策都是儘量彌補損失的“亡羊補牢”型，不是增強動力型。最新出臺的新基建政策，有點像增強動力型，但是有很大侷限性。
遇到困難的時候，這些政策對於解決困難有用，但是對於進一步增強經濟動力的效果很有限。那未來的政策空間有多大呢？我們可以從三個方面來討論。
第一，財政政策。2015年以來政府的財政壓力越來越大，如果現在要進一步讓政府特別是地方政府花錢，新形成的債務壓力將無法承受。地方政府的花錢方式，往往是投入傳統的“鐵公基”項目，但是現在全國各地看得見的、容易做的基建，比如道路，縣城甚至鄉鎮的基礎設施都差不多了，而且使用率很低。
最近幾個月，也有很多討論圍繞財政赤字展開，有人提出可以髮結算的專項債，但是專項債的總體規模，以及能否形成有效的、高質量的資本存量都是問題。財政政策自身也一直存在決策、審批、項目宣傳、資金使用等效率問題，還有潛在的腐敗問題，所以財政政策的空間並不大。
第二，貨幣政策。貨幣政策的首要目標是穩定物價，盯住通脹水平。全國人大每年給央行制定的貨幣通脹目標都是3%左右，實際執行一般控制在3%以下。今年1月和2月的通脹率分別是5.4%和5.2%。如果今年通脹的目標仍控制在3%，意味著後面三個季度通脹的水平要在3%甚至2%以下。通過發貨幣來刺激經濟，同時再想滿足全年通脹3%左右的目標很難。貨幣政策還可以降準、降息，但這對實體經濟到底有多大的作用、貨幣傳導機制的有效性等，都有問題。所以貨幣政策的空間也不太大。
第三，房地產政策。應對短期的經濟週期問題，房地產一般非常有效，不僅自身體量大，而且產業鏈關聯度高。但目前面臨一個制約條件：房地產調控基調是“房住不炒”，想大規模放鬆調控，難度比較大。去年又專門強調不用房地產刺激經濟，要考慮調控政策的連續性，如果放開，房價太漲，容易造成社會財富差距進一步加大，尤其是低收入人口以及年輕人的壓力大增。房地產調控有全局意義，所以傳統商品房市場的政策空間也不大。
第四，產業政策。產業政策最近討論新基建比較多，這個事情要跟財政政策結合起來看。傳統基建跟地方政府財政有關，目前大多數城市，特別是中西部、中小城市的基礎設施利用率很低，再建肯定會形成很多壞賬，不適合再加大投入。大城市、核心都市圈的內部道路、交通、網管可以改進，但速度又沒那麼快。比如北京想新建地鐵需要規劃、拆遷等各種工作。其他大城市的內部基礎設施建設同樣如此，不容易快。所以傳統基建還有空間，但速度受制約。
新基建是傳統“鐵公基”加上5G、超高壓、工業互聯網、充電站等，以新技術或數字基礎設施為特徵。但如果技術不成熟，新基建的推進沒法太快，強推會有副作用。這幾年一直鼓勵發展高端製造、現代智能製造，都是長期產業戰略，想在一兩年內就對經濟增長有效果很難，而且硬推下去的副作用更大，萬一技術方向有變，將帶來驚人的浪費。所以新基建的政策空間也不大。
理想的政策是短期能見效，長期也很有用
有沒有政策既能救急，又有長期戰略價值？我們不妨設想這一類政策的特徵，我認為要同時滿足三個條件：
第一，能短期內促進經濟復甦，即政策力度必須足夠大，能夠把今年的短期經濟目標實現。第二，不能有太大副作用，同時還能夠夯實中長期經濟增長基礎，或者孕育中長期的經濟增長潛力。第三，有助於改善社會長期綜合治理。
基於此，我提出了一項探索性建議，即大規模建設安居房，啟動“二次房改”，我認為它能同時滿足這三個要求：
第一，短期內能促進經濟快速復甦。安居房建設政策的構想，是全年建設1000萬套安居房，主要面向外來新市民，即農民工和其他流動人口，考慮到他們的購買實力，安居房套均50平米，按每套總投資100萬元算，年投資就是10萬億元，其中包含土地費、建築安裝工程費。這麼大規模的新增投資，不管是拆遷還是地方政府新增收入，特別是國債收入都會帶動關聯投資。
安居房還能替代掉部分低質的房地產，形成新增固定資本，大概是4-5萬億元規模。現在的房地產投資規模是13萬億元，替代掉5萬億元的話，房地產投資領域還能淨增5萬億元，淨增率為30-40%，根據經驗大概帶動GDP增長3%，因此能解決短期經濟增長和經濟復甦問題。
有人提出，每平米兩萬元的價格是不是太高？其實這只是一個簡單匡算。安居房設計是建在核心城市和都市圈，土地費用會比較高，每平米建設成本在4000元左右，另外是轉移支付部分，實際會有一些彈性。
第二，兼顧經濟中長期增長。假設未來十年都遵循理想政策，新增投資大概可以托住未來10年每年經濟增長3%的下限。過去20年的經濟增長有兩個基本推動力，一是住房商品化改革，二是加入WTO。住房商品化改革其實是啟動了內需，國內需求市場通過住房帶動基礎設施投資、家庭消費；加入WTO的對外開放啟動了外需。內需和外需一起托住了中國過去20年的經濟增長。
現在需要另外一次大動作，同樣包含內需和外需兩個方面。內需就是“二次房改”，大規模建設安居房，帶動關聯產業發展；外需就是“二次開放”，對應之前WTO帶來的“一次開放”。“一次開放”的實質是把國內的生產要素和國外已經比較成熟的流動性市場結合，是商品走出去。“二次開放”是針對國內高端服務、智能製造、科技研發比較弱的實際，把國外的高端生產要素引進來，促進國內高端製造業和現代服務業發展，進一步促進經濟增長。今年年初《外商投資法》生效，主要就是擴大金融服務業的開放，引進生產要素、生產經驗、服務業經驗，促進國內服務業以及高端製造發展。
“二次房改”和“二次開放”綜合，可以保證未來10-15年每年5%以上的高質量經濟增長，到2035年經濟總量再翻一番，基本實現現代化就有了保障。
第二，改善社會長期綜合治理。現在的城鎮居民總量大概是6億，社會最基本的結構特徵就是城鄉二元結構，二者的福利待遇、基本公共服務等方面存在各種不平等，上世紀八十年代至今一直沒有解決。假設未來十年都按照安居房政策來設計，將有1億套安居房，按照一套房對應三口之家計算，就能容納3億新市民，再輔以基本公共服務，讓農民工變成市民，社會治理就可以改善，城鄉二元結構基本可以打破。
農民工轉市民的好處是公共服務給人帶來對城市和國家發展的認同感，從而留在工作地點，並融入當地的社會生活。這樣一來，消費和生活習慣都會改變。
這次國內對抗疫情面臨一個很大的困難就是流動人口，沒有流動人口，很多工廠無法開工，同時，人口流動也加重了疫情。因此，政策要逐步將人口穩定下來，否則，人口總是被迫大規模流動，還會造成社會績效降低，跑來跑去浪費時間和資源，也不利於情感穩定，落後地區的很多基礎設施長時間閒置等等，同時，中心城市和都市圈的基礎設施又很緊張。如果能讓流動人口在大城市定居，基礎設施的投資效率會高很多，社會管理成本也會低很多。而且，城鄉二元結構不打破，大規模春運，人在城裡家在村裡，社會治理現代化基本上就是一句空話。
“二次房改”的內涵和機制
之所以稱安居房建設為“二次房改”，是因為它不是簡單的建房子居住，本質上是引導3億農民工市民化，屬於社會的綜合變化，需要與很多機制設計、細節設計、政策激勵相容。與“一次房改”相比，二者有相同也有不同。
1998年“一次房改”是住房商品化改革，主要針對城鎮職工、老市民；“二次房改”是針對以農民工為主體的新市民，把農民工群體市民化。現在的農民工總量是2億左右，如果算上他們的小孩和未來進城的農民工，大概會有3-4億人。“二次房改”做得好的話，也能容納5-6億新市民，和“一次房改”5億人的規模差不多。
“二次房改”如果能夠完成，現在6億市民未來大概增加到10億左右，城鄉二元結構基本打破，中國基本結束農業社會結構，進入工業社會、城市社會。從這個角度也可以說，沒有“二次房改”，沒有大規模的農民工市民化，我們將始終是一個城鄉二元結構的社會。二元結構體系下社會的運營成本很高，中國發展想再上一個新臺階很艱難。現階段產業發展的短板，大家有一個高度共識，就是現代服務和高端製造，即高級工業。以前是初級、中級的工業化，現在要升到高級的工業化，與社會經濟發展階段匹配。
“一次房改”的經濟背景是中國初級工業化，發展的是初級和中級製造業，載體是城鎮與工廠的結合。很多中小城市只要有工業園區、大工廠就可以城鎮化，既能吸引就業還能創造稅收。
“二次房改”的經濟背景是發展高端製造業和現代服務業，核心載體是都市圈，中小城市的競爭力會越來越弱。也可以說，房改和城市化進程一樣，也分為兩個階段，“一次房改”是城鎮化，“二次房改”是都市化，前者是城市化的初級階段，後者是城市化的高級階段。
上述建議和想法還不是很全面，還有很多細節需要補充。下面我補充三個細節內容，即“二次房改”的方向、思路和抓手。
第一，“二次房改”的方向不是簡單解決住房問題，而是引導農民工市民化，消解城鄉二元結構，通過建安居房讓這些以農民工為主體的流動人口在就業地安居樂業，促進社會穩定繁榮和人力資本提升，為經濟增長創造潛力。安居房政策不僅僅是房子，還包含著社會綜合治理目標。
第二，“二次房改”落地的基本思路，是政府定思路，市場為主體，即政府保證方向正確，市場保證任務實現。政策部門要主導但不包辦，主要還是讓市場機制發揮作用。
第三，政策抓手是安居房要大規模建在中心城市和都市圈。這裡有三個關鍵詞，中心城市、都市圈、大規模。從全球範圍內看，未來的基本趨勢是人口大規模往中心城市和都市圈聚集，很多中小城市的人口慢慢不再增加，有的甚至萎縮。安居房的地理位置安排，要和人口流動方向一致。
安居房政策和“房住不炒”政策基調也高度一致。“房住不炒”不是不讓人買，而是不讓人為賣而買。安居房主要是針對中低收入流動人口，把他們轉化為新市民，並主要以在就業地交社保作為指標來分配購房名額，不是投資炒作，而是滿足流動人口的居住需求並配備基本公共服務。建大量安居房也是“房住不炒”的一個保障，相當於把供給增加，炒作自然就沒有空間。
2019年8月26日中央財經委員會第五次會議就明確指出，發揮中心城市和都市圈的經濟和人口承載力優勢，發揮其他區域保障糧食安全、環境安全和邊疆安全的功能，這既表明區域協調發展不是各個地方都一樣，而要發揮各地比較優勢，也高度認可了大城市都市圈在經濟承載方面的主要功能，安居房建設的區位選擇與這項區域協調發展的政策思路也一致。
細節補充
要進一步討論安居房建設，還有很多細節問題非常重要，要不然政策很容易走形。
1．獲取資格：安居房將面向所有無房的中低收入流動人口，按照單一標準來分配名額，單純以在就業地繳納社保年限來算積分，不附加戶籍、學位等標準。只要在這個城市就業但是沒有住房，就有資格購房。當地戶籍人口如果沒有房子，也具備安居房購買資格。安居房政策本來就有社會轉移支付性質，以就業為指標，目的是解決流動人口，特別是給中低收入流動人口的住房問題。
2．戶型設計：主要面向中低收入群體，所以安居房是小戶型，40-60平米。戶型一定不要太大，70平以上就變成商品房了。這裡面還有一個考慮，是和現有房地產調控政策兼容，當前房地產調控還實行限購限貸，因此中高收入人口就不會買安居房，因為佔用購房名額。加上其他複雜的政策設計，最終希望安居房和商品房兩個住房市場互補，共同構成一個完整的住房市場。
3．房屋銷售：即租售模式的選擇問題。租賃模式下管理和運行成本很高，還有資金回籠問題，不容易形成資金的閉環，從商業角度來說，效率會比較低。按商品房模式走，好處是資金可以回籠，開發商可以持續運轉。所以，安居房按商品房銷售，而不是租賃房。
4．購房方式：不能完全是福利，否則經濟難以負載。商業也要有可持續性，所以必有首付，而且不能太低，要保證是有一定支付能力的人來買，這樣對商業銀行業而言才安全。利率可以適當優惠，但也不能太多，比如適用公積金貸款利率，對低收入的人口可有一定的補充。總之兼顧商業可持續、商業安全，保證政策可持續。
5．城市選擇：一定要在中心城市和都市圈，不能選小城市。由於人口流出，小城市建了房子也沒人買，對社會是巨大的浪費。要按人口流動方向和人口數量來選擇城市，並且合理調配安居房名額。
6．區位選擇：最好是近郊，一定要防止把房子建在遠郊區。遠郊通勤成本、基礎設施配套都非常貴，是新的巨大浪費。
7．土地來源：現在大城市內部有很多低效工程用地，還有一些科研用地存在管理不規範問題，拿出一小部分就足夠建安居房。城市內部土地的數量從來都不是問題，問題是怎樣把賬算清楚，使用更高效。還可以通過中央發特別國債的方式來補充土地出讓金，使地方政府更有積極性。比如建安居房，短期內的土地出讓金需要中央和地方共同承擔。農民工的市民化會給城市帶來新的經濟增量，包括稅收和社會效益，足夠覆蓋地方政府的短期損失。
8．開發建設：主張商業化運作。政府管土地供應、監管質量和各種配套，實際開發還是要商業化運作，要符合各方利益，各方都要激勵兼容。目前來看，政策的細節設計至少面臨流動人口、商業銀行、地方政府、房地產開發商四方的利益，協調好各方才能做成。
9.社保跟人走：二次房改是農民工等流動人口市民化，基本原則是社保跟人走，賬戶上的資金餘額都要統一劃撥和管理，這樣城鄉二元體制才能打破。可以採取漸進改革的思路，就是“有檔次之差，無身份之別”，身份要先給，保障的水平可以慢慢統一。
10.公共服務配套：同樣要“有檔次之差，無身份之別”，即基本公共服務要滿足，但社會保障水平可以通過城市化形成的經濟增量慢慢補齊。比如農民工子女入學、醫療資源供給等問題，要提高公共服務的可得性。
總的來說，面對疫情這樣重大的公共衛生事件，提出以上想法，肯定還有無數細節問題和複雜的機制設計需要大家進一步討論。如果最終能形成一個可落地的方案，不僅對疫情後的經濟復甦有幫助，對中國的城市化深入發展和現代社會建設都有戰略意義。
王志勤 整理
徐遠，北大國發院金融學副教授。徐老師的研究領域為宏觀經濟學、金融學、國際經濟學。
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