行政機關與公民、法人或其他組織簽訂的搬遷協議、徵收補償協議、特許經營權等協議，到底屬於什麼性質？是民事合同，還是行政協議？相對人不履行協議，行政機關該咋辦？是提起民事訴訟，還是行政訴訟？
行政機關與公民、法人或其他組織簽訂的搬遷協議、徵收補償協議、特許經營權協議的訂立、履行、變更、解除、違約責等雖然也受《合同法》的規制，但協議的性質不屬於民事合同，根據《行政訴訟法》第十二條的規定，這類協議屬於行政協議的範疇。界定行政協議有以下四個方面要素：一是主體要素，即必須一方當事人為行政機關，另一方為行政相對人；二是目的要素，即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標；三是內容要素，協議內容必須具有行政法上的權利義務內容；四是意思要素，即協議雙方當事人必須協商一致。
行政協議履行過程中，如果合同相對人不履行或不全面履行協議，行政機關是不能提起民事訴訟的。那麼行政機關是否能提起行政訴訟呢？不能。行政訴訟的原告是恆定的，行政機關永遠不可能作為原告提起行政訴訟。發生行政協議糾紛，行政機關怎麼才能破解既不能起訴，又要解決行政糾紛的僵局呢？行政機關可以依法行使行政職權，對相對人不履行或不全面履行協議的行為作出處理，作出要求相對人履行義務的決定，相對人拒不履行的，行政機關可以該決定作為執行依據向人民法院申請強制執行或者自己強制執行，以實現行政管理或公共服務的目的。
最高人民法院公佈的行政協議典型案例------大英縣永佳紙業有限公司訴四川省大英縣人民政府不履行行政協議案
（一）基本案情
2013年7月，中共四川省遂寧市大英縣委為落實上級黨委、政府要求，實現節能減排目標，出臺中共大英縣委第23期《關於研究永佳紙業處置方案會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》），決定對大英縣永佳紙業有限公司（以下簡稱永佳公司）進行關停徵收。根據《會議紀要》，四川省大英縣人民政府（以下簡稱大英縣政府）安排大英縣回馬鎮政府（以下簡稱回馬鎮政府）於2013年9月6日與永佳公司簽訂了《大英縣永佳紙業有限公司資產轉讓協議書》（以下簡稱《資產轉讓協議書》），永佳公司關停退出造紙行業，回馬鎮政府受讓永佳公司資產並支付對價。協議簽訂後，永佳公司依約定履行了大部分義務，回馬鎮政府接受了永佳公司的廠房等資產後，於2014年4月4日前由大英縣政府、回馬鎮政府共計支付了永佳公司補償金322.4萬元，之後經多次催收未再履行後續付款義務。永佳公司認為其與回馬鎮政府簽訂的《資產轉讓協議書》系合法有效的行政合同，大英縣政府、回馬鎮政府應當按約定履行付款義務。故訴至法院請求判令，大英縣政府、回馬鎮政府支付永佳公司轉讓費人民幣894.6萬元及相應利息。
（二）裁判結果
經四川省遂寧市中級人民法院一審，四川省高級人民法院二審判決《資產轉讓協議書》合法有效，大英縣政府應當給付尚欠永佳公司的徵收補償費用人民幣794.6萬元及資金利息。大英縣政府、回馬鎮政府不服，向最高人民法院申請再審稱，《資產轉讓協議書》系民事合同，若屬行政協議，永佳公司不履行約定義務將導致其無法救濟，故本案不屬於行政訴訟受案範圍。
最高人民法院再審裁定認為，界定行政協議有以下四個方面要素：一是主體要素，即必須一方當事人為行政機關，另一方為行政相對人；二是目的要素，即必須是為了實現行政管理或者公共服務目標；三是內容要素，協議內容必須具有行政法上的權利義務內容；四是意思要素，即協議雙方當事人必須協商一致。在此基礎上，行政協議的識別可以從以下兩方面標準進行：一是形式標準，即是否發生於履職的行政機關與行政相對人之間的協商一致；二是實質標準，即協議的標的及內容有行政法上的權利義務，該權利義務取決於是否行使行政職權、履行行政職責；是否為實現行政管理目標和公共服務；行政機關是否具有優益權。本案案涉《資產轉讓協議書》系大英縣政府為履行環境保護治理法定職責，由大英縣政府通過回馬鎮政府與永佳公司訂立協議替代行政決定，其意在通過受讓涉汙企業永佳公司資產，讓永佳公司退出造紙行業，以實現節能減排和環境保護的行政管理目標，維護公共利益，符合上述行政協議的四個要素和兩個標準，系行政協議，相應違約責任應由大英縣政府承擔。同時，我國行政訴訟雖是奉行被告恆定原則，但並不影響作為行政協議一方當事人的行政機關的相關權利救濟。在相對人不履行行政協議約定義務，行政機關又不能起訴行政相對人的情況下，行政機關可以通過申請非訴執行或者自己強制執行實現協議救濟。行政機關可以作出要求相對人履行義務的決定，相對人拒不履行的，行政機關可以該決定為執行依據向人民法院申請強制執行或者自己強制執行。故不存在案涉《資產轉讓協議書》若屬行政協議，永佳公司不履行約定義務將導致行政機關無法救濟的問題。據此，最高人民法院裁定駁回大英縣政府的再審申請。
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