黨的十九大報告提出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”從我國發展實際看，不平衡不充分的發展問題集中表現在城鄉區域發展方面。而就城鄉區域發展看，其差距是區域發展差距的主要表現形式，因而城鄉協調發展在很大程度上決定著區域協調發展，促進區域協調發展必須大力促進城鄉協調發展。進一步說，就城鄉差別看，我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在鄉村最為突出。經過數十年的努力，廣大農村得到了長足的發展，絕大部分農民擺脫了貧困，但農村發展仍然薄弱。全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國，最艱鉅、最繁重的任務仍在農村。其核心要求是使農村走向富裕、農民得到幸福、農村實現現代化，即“鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”。囿於自然條件、現實基礎、體制機制等因素，解決農村發展問題、實現鄉村振興的目標，僅靠農村自身是難以做到的，在現實條件下急需城市施以援手，並進一步推進城鄉協調融合。從某種意義上說，解決農村發展問題的主要動能來自於城市。必須基於這個認識處理好城鄉關係、推進城鄉協調發展。在具體方略上，應緊緊圍繞“人、地、統、同、融”五個字下功夫，做到多管齊下、多策並舉。
一、人
實現鄉村全面振興，一個關鍵的舉措就是要儘可能地把更多的農村剩餘勞動力和人口轉移到城市，實現農民到市民的轉變。要富裕農民，必須減少農村剩餘勞動力，促進農村人口轉移。一方面，減少農村剩餘勞動力可以提高農村人均佔有生產資料的比重，從而提高農民人均收入水平；另一方面，減少農村剩餘勞動力可以促進農業規模化，為實行先進的生產組織模式和經營方式創造條件。改革開放以來，我國已有超過2.8億農村人口進入城市。近年來，農業轉移人口市民化也取得重大進展，已有9000多萬農村居民轉變為城鎮居民。通過這種流動，城鄉人口格局不斷調整，城市化進程加快。到2018年底，我國城鎮常住人口超過8億人，城鎮化率達到59.58%。進城務工農民收入顯著高於當地農村務農收入，而進城務工農民獲取的工資性收入很大一部分流回了農村，進一步促進農村收入水平的提高。總之，農業轉移人口無論是進城務工還是農民市民化，都有利於加快農村發展、振興鄉村經濟。
基於此，要繼續圍繞“人”做文章，採取更加有力有效的手段推動農村人口向城鎮轉移。一是深化戶籍制度改革，消除農村人口進入城市的制度障礙。《2019年新型城鎮化建設重點任務》提出，100萬以下人口規模的中小城市和小城鎮已取消落戶限制，在此基礎上，應進一步深化改革，全面取消城區常住人口在300萬以下城市的落戶限制；城區常住人口達到300萬～500萬的大城市也要創造全面放開條件，並取消重點群體落戶限制；超大特大城市要調整完善積分落戶政策，更加積極地促進農業轉移人口落戶。這些任務目標明確且指引性強，各地方政府應大力貫徹落實。此外，可以考慮在大城市、超大特大城市建立準戶籍制度，為已在城鎮居住、工作的農村進城務工人員在正式落戶前提供過渡性的制度安排。二是改善城市管理和服務，為農民自由進城務工、居住提供有利條件。城市既是農民接受現代新觀念、新思想的重要場所，又是農民獲取更高收入的關鍵平臺，還是農民承擔推進城鎮化發展重要角色的主要載體。農民不僅依賴、藉助城市發展提升自身價值，也通過自身的辛苦勞動和創造性工作支持、推動城市的發展。要認識農民進城的重要性，並進一步採取務實的政策措施，在統籌規劃和平衡結構的基礎上，支持和推動農民進城就業、居住，並創造有助於農業人口轉移的環境。三是全面破除有失公平的限制性體制機制，推進未落戶常住人口基本公共服務全覆蓋。按照同等待遇的要求，向農村進入城鎮的常住人口提供與市民一致的就業、教育、醫療、社會保障等基本公共服務，並通過數字化體系建設，切實提高農村進城常住人口公共服務的及時性、精準度和便利化。
二、地
鄉村全面振興不僅要解決人的問題，還要解決物的問題。農村最重要的資源是土地，所以解決物的問題，從根本上說是要解決地的問題，即充分發揮“地”的價值和作用。在社會主義市場經濟體制下，地之價值的充分體現和作用的有效發揮是推動實現農民富裕和農村現代化發展的關鍵路徑。而對於“三農”而言，過去數十年來，農村土地基於市場經濟發展的價值和作用體現得十分有限，更多的是集中在地力的涵養和開發上。推進城鄉協調發展，必須把充分發揮“地”的價值和作用放在突出位置上。
搞活“地”，要加快推行農地“三權”分置制度。黨的十九大報告提出,“鞏固和完善農村基本經營制度,深化農村土地制度改革,完善承包地‘三權’分置制度。”土地所有權、承包權、經營權“三權”分置制度是繼家庭聯產承包責任制後的又一次重大制度創新。農村改革初始所實施的家庭聯產承包責任制，重點是激發個人或家庭的積極性，而對更好發揮物的價值和作用，如實施土地規模經營、優化現代技術應用等仍存在障礙。“三權”分置制度改革不僅促進了個體的人到集合的人的轉變，提高了“人”的層次和能量，而且有利於促進物的價值提升和作用有效發揮，特別是“地”的價值和作用，為推行規模經營創造了條件。在此基礎上，城市優勢經營主體、現代組織與經營方式和先進技術及工具就能夠通過多種渠道進入農村，為鄉村振興提供多層次的主體支持。在這種現代化大生產體系中，農民不僅能通過土地進行資本經營，提高收入水平，還能夠加深瞭解新型生產經營模式，提升農業生產能力與經營管理能力。適應農村人口大量向城鎮轉移的情勢，應在紮實做好農村土地確權登記頒證工作、堅持最嚴格的耕地保護制度等前提下，運用好農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，通過“三權”分置，發展農業規模經營，實行現代化生產模式，推動農村農業現代化建設。
搞活“地”，核心是要搞活農村土地市場。特別是打通城鄉土地市場，使農村集體經營性建設用地能夠自主出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價。一直以來，農村土地都是被無償徵用或低償購買的，儘管在市場經濟改革中，國家明確提出要建立城鄉一體的土地市場，但迄今為止城市和農村土地市場仍處於分割狀態。城市土地已高度市場化，而農村土地仍處於無償調撥或低償徵用階段。土地資源是推動農村農民致富的關鍵要素。打通城鄉土地市場，不僅能緩解土地市場的供需矛盾，抑制農村“小官大貪”等尋租行為，更重要的是能夠提升農村土地資源利用效率，推動農村振興發展。具體應從規範農村土地徵收制度和促進農村土地市場化交易兩方面著力。一是嚴格規範農村土地徵收制度。大幅縮小徵地範圍，嚴格規範徵地程序，為農村土地市場化提供基礎條件。二是加快推動農村土地直接進入市場交易。在符合國土空間規劃、用途管制和法律法規要求的前提下，促進農村集體經營性建設用地入市；依法依規將適宜的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。同時，建立健全農村土地市場化交易的法規體系，鼓勵投資主體在農村依法依規開發土地。
三、統
過去數十年推行的農村經營體制，由於其利益的密切相關性，大大激發了農民自主開展生產經營的積極性與創造性，但從社會層面看，這種高度個性化的體制與行為，也呈現出了零散的特點。在農村人口大量向城市流動、生產要素配置需要在更大範圍進行、規模經濟和現代生產經營模式成為推進農村現代化發展需要的今天，統籌發展成為必然。並且區域協調發展必須注重統籌，統籌發展不僅是推進城鄉協調發展的題中應有之義，也是實現協調發展的重要手段。當前，推進農村現代化建設、促進鄉村振興，要著力做好“統”的文章，重點從統一規劃、統一建設、統一治理三個方面入手。
一是統一規劃。從整體出發，考慮城市與鄉村發展，一體聯動制定發展規劃，統籌謀劃產業發展、基礎設施建設、公共服務提升、資源能源配置和生態環境保護等主要方面的部署安排。通過統一規劃，不僅對推動城鄉協調發展形成強有力的正向約束，同時也促進美麗鄉村與現代化城鎮各具特色、完美結合、交相輝映的發展格局的形成和發展。目前，很多地區統一規劃不足，老城區格局混亂、形象破敗、人口雜居，安全隱患比比皆是，而農村住房單體面貌多為自主設計建立，既有高樓闊院，也有破舊老房子，整體形象不佳；還有很多地區由於發展過快導致城鄉格局混亂，出現“城中村”等城市和農村界限劃分不清，甚至相互夾雜的現象。此類狀況充分體現城鄉發展的統一規劃能力有待提高。促進城鄉協調發展，應高度重視城鄉統一規劃，而統一規劃應把形成良好的城鄉形象和優美的城鄉格局放在突出位置。就目前而言，農村規劃十分薄弱，應進一步將其作為重中之重。當然要注意的是，統籌城鄉不是消滅農村，規劃建設新農村也不是推倒重來、另起爐灶，更不是將農村都建設成為城市。農村的規劃建設應因地制宜，立足鄉土社會、凸顯地域特色、承載田園鄉愁，並充分體現現代文明，使農村真正成為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的載體。二是統一建設。在規劃的指導下，堅持因勢利導和順勢而為相結合，基於城鄉協調發展和一體聯動的要求，以農村住房建設為主要內容，有計劃、有步驟地推進新農村建設。統一建設不是政府包辦建設，也不是千篇一律地按一個模式建設，而是要遵循相關規劃、依照空間佈局建設，不可恣意妄為、各行其是。住房美是鄉村美和打造宜居環境的重要表現，應將農村住房建設放在重要位置。可考慮由政府組織專家團隊根據自然風貌與地域特色等設計若干建築方案，供農民興建住房時選擇使用。三是統一治理。城鄉治理的重點是在農村，應把握共性、分清差別，分項對待、有效治理。對於農村而言，要超越傳統的農業治理方式，適應城鄉統籌的要求，以及城鄉資源要素雙向流動、農村土地制度創新、規模經濟發展、美麗鄉村建設等方面的需求，有效借鑑城市管理經驗，推進農村治理。綜合考慮工業化、城鎮化和村莊自身發展方向，加快城鄉產業融合發展、基礎設施互聯互通、公共服務共建共享，在形態上保留鄉村風貌，在治理上體現現代化水平。
四、同
推進農村現代化、實現鄉村振興，非常關鍵的一個舉措就是“同”。而所謂“同”，簡單地說就是同權同則，即每一個社會成員都享有同等的發展權利和機會、商品交易和要素配置按照同樣的規則進行，不因人而異、因區而別。同權同則是社會主義制度的本質要求，也是現代市場經濟的內在規定，對於促進城鄉協調發展極為重要。基於歷史基礎、客觀條件和經濟快速發展的需要逐漸形成的城鄉二元體制一直延續到今天，二元體制的根本體現是農村居民和城市居民擁有不同的發展機會與公共權利，農村資源要素和城市資源要素實行不同的交易規則，城鄉存在嚴重的發展不平等現象，核心的問題是對農村和農民的不平等對待——農產品被低價銷售，農村土地被無償徵用或低償購買，農民難以在城市自由落戶，農村居民無法與城市居民享受均等化的基本公共服務。在市場經濟快速發展、城鎮化大力推進、農村現代化勢所必然、實行鄉村振興十分緊迫的階段，在我國目前已經積累了比較雄厚的物質技術基礎的背景下，全面破除城鄉二元結構、實現同權同則，不僅非常必要而且具備了充分條件。
要實現同權同則，應由淺入深、由易到難，從持續推進統一身份、同等授權、平等交換、強化監督、一體發展方面的改革入手。一是統一身份。取消農業人口和非農業人口的戶口區別，以“居民”為稱呼，實行統一的戶籍管理，農民、工人等為職業名稱。二是同等授權。通過國家法規和政策賦予農村居民在就業、創業、居住、流動方面與城市居民完全同等的權利。在具體操作層面，公共權利的實際賦予可以與農村居民城鎮化、市民化的過程緊密結合起來。三是平等交換。從農產品到土地再到農村特種資源全面建立城鄉平等交換機制，將農村資源要素全面納入市場化軌道，依照市場規則進行交易。需要以特殊形式、特殊價格進行轉讓的，相應建立利益補償機制。四是強化監督。建立強有力的保障機制和嚴格的標準體系，不斷提高農村基本公共服務水平，逐步使農村居民享有與城市居民均等的基本公共服務。五是一體發展。按照城鄉協調發展的要求一體化推進公共基礎設施建設，包括一體推進道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪或垃圾處理等設施，以及數字化基礎設施和智慧社會的建設等。基於填平補齊的需要，當前要把建設和發展的重點放在鄉村，加快推動鄉村公共基礎設施的建設和優化升級。
五、融
“融”即城鄉要素的融合發展，而融合發展既是城鄉協調發展的核心要求，也是促進鄉村全面振興的有效路徑。在城鄉分割的二元體制下，城鄉要素不僅難以融合，而且是各行其道、漸行漸遠。因為不平等而造成城市對農村的傷害、工業對農業的侵奪。“融”能夠克服虹吸效應和掠奪行為，形成城鄉互補、工農互促；“融”能夠拓展新模式、開闢新空間，也能夠形成新格局、實現高效應。隨著城鄉二元結構的逐步消除，要深入推進城鄉各方面和各要素的融合發展。
堅持以同步推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略為導引與抓手，以城鄉一體化發展為方向，以縮小城鄉發展差距和城鄉居民生活水平差距為目標推進融合發展，通過融合發展重塑城鄉關係、形成新的城鄉結構、展示優美城鄉形象。根據現實基礎和發展需要，當前要特別強化城鄉要素配置、產業融合發展、“三農”與信息化技術有機結合、小城鎮與農村融合發展和城市扶助作用五方面工作。一是推進城鄉要素聯動配置。在打破不平等規則和各種體制障礙的基礎上，運用市場機制和經濟手段，推動產品、資源、人才、技術、資金等在城鄉間的自由流動和合理配置。二是推進農村一二三產業融合發展。這是培育新的產業形態、打造新的增長點、推進農業農村現代化的重要舉措。要通過深化改革，推動城市各類優勢主體進入農村，建立以城帶鄉、以工促農、以企興村的機制，帶動各類產業加快發展和融合創新，不斷提高產業發展水平和附加值。要探索建立多元化的聯結機制和承載平臺，包括建立城鄉信息溝通機制、共建產業園區和田園綜合體等，實現城鄉生產與消費的多層次對接。三是推進“三農”與信息化技術的有機結合。推進“互聯網+農業”，強化重要農產品全產業鏈條的大數據建設或數字化轉型，依託城市“大腦”或控制中樞推動建設高水平的農村智能基礎設施和智慧管理系統。四是推進小城鎮與農村的融合發展。小城鎮毗鄰農村、貼近農民、連接城鄉、亦城亦鄉，在某種程度上體現為一種城鄉融合體。這些特點使小城鎮能夠在推動“三農”發展中擔負起重要的支撐與引領作用。要把小城鎮發展和農村發展緊密結合起來，一方面，進一步高質量推動小城鎮發展，不僅使其成為容納農民的第一場所和第一空間，也使其成為農民體驗城市生活、感受城市文明的第一舞臺和第一窗口；另一方面，依託小城鎮及其相關機構，深化企業與農村農業的結合，促進先進生產與經營方式在農村的運用，強化先進技術對生產生活的支撐。五是強化城市對農村的支持扶助作用。在很長的時期裡，從國家大局出發，農村為城市和工業的發展提供了大量廉價的土地、勞動力和農產品；在市場經濟發展環境下，數以億計的農村進城勞動力在較低迴報的背景下，為城市的發展進步做出了重要貢獻。城市應運用各種有效手段和方式支持與扶助農村，特別是支持與扶助貧困地區和農村貧困人群，推動他們一同走向富裕和幸福之路，這可以看作是一種特殊形式的城鄉融合發展。
作者簡介：範恆山，國家發展和改革委員會原副秘書長、教授。
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