摘 要：當前是“十三五”收官和“十四五”謀劃的重要時期，恰逢“兩個百年目標”交接、精準脫貧與鄉村振興銜接、供給側結構性改革深化“五期交匯”的重要歷史節點。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，體現在農業農村現代化所面臨的問題上，則事關消費、技術、業態、成本、要素、制度、供需、基建、生態、民生等多個方面。未來應把握政策改革的方向，在頂層設計上轉向城鄉融合發展，政策支持更多地向農村發展傾斜，實現財政支農資金集約化和市場化使用，堅持保供給、調結構、轉方式並行，統籌國際國內兩個市場、兩種資源，更加依靠信息化技術促進政策落地，科學制定農業農村現代化“十四五”規劃。
五年規劃在引導市場預期、設定發展約束等方面發揮著重要作用。解決好“三農”問題是全黨工作的重中之重。“三農”相關的五年發展規劃在國民經濟和社會發展規劃體系中具有重要地位。當前是“十三五”收官和“十四五”謀劃的重要時期，有必要識局辨勢，把握髮展新特徵和政策改革方向。
與“三農”相關的第十三個五年規劃體系是以《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》為引領的。規劃體系中除了種業結構性調整、生豬生產發展、草食畜牧業發展、農業農村信息化、農村一二三產業融合發展、農業科技創新等更為細緻的專項規劃外，還包括《全國農村經濟發展“十三五”規劃》。可見，“十三五”時期農業發展和農村發展仍是分開規劃的。
農業現代化的本質是通過農業轉型升級，實現農業的生產效率和經濟效益的提升。所面臨的基本問題是農民如何獲得公平的市場機會，這就需要農業農村農民的系統性變革。農業現代化和農村現代化本質上是交織在一起的。二者融合規劃，可以優化頂層設計，有利於形成一體推動、一體落實的整體部署和工作機制。黨的十九大提出“加快推進農業農村現代化”，為農業發展和農村發展規劃融合提供了制度基礎。新一輪黨和國家機構改革的深化，為農業農村現代化規劃的融合提供了體制機制保障。2018年，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，已經開始把農業農村發展放在一起謀劃。“十四五”時期，有必要立足新時代我國社會主要矛盾發生變化的國情，著眼夯實現代化經濟體系基礎，建設社會主義現代化強國的基本方略，實現農業農村現代化融合謀劃、一體規劃。
一、當前我國農業農村現代化面臨“五期交匯”
“十三五”收官和“十四五”謀劃，恰逢“兩個百年目標”交接、精準脫貧與鄉村振興銜接、供給側結構性改革的深化等重要歷史節點。總體而言，我國農業農村現代化面臨“五期交匯”。
（一）全面建成小康社會將如期實現
第一個“百年奮鬥目標”是到中國共產黨成立100年的時候，我國全面建成小康社會。農業、農村、農民的發展，是檢驗全面建成小康社會成色和質量的關鍵指標。“十三五”所處的歷史時期，正是小康社會從基本建成到全面建成、從農村局部小康到鄉村全面振興的歷史階段。“十三五”末，農業現代化要取得明顯進展，城鄉發展的融合協調性需要明顯增強，農民生活水平和質量需要普遍提高。“十四五”農業農村現代化和農民生活要再邁上一個新臺階，築牢小康社會的根基。
（二）第二個百年目標建設需要順期開局
第二個“百年奮鬥目標”是到中華人民共和國成立100年的時候，我國建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。“十三五”“十四五”兩個五年規劃，正逢兩個“百年奮鬥目標”的歷史性交接。這就需要在第一個“百年目標”實現的同時，為中華民族的偉大復興築牢根基。“中國要強，農業必須強；中國要美，農村必須美；中國要富，農民必須富。”建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，基礎在“三農”。到2050年，要達成鄉村全面振興的目標，真正實現農業強、農村美、農民富。把我國從一個農業大國建設成為農業強國，從鄉土文明建設成城鄉融合文明，把農民發展成高素質的城鄉公民，“十四五”要做好開篇佈局。
（三）精準脫貧任務需要按期完成
“十三五”末，要確保現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。黨的十八大以來，我國平均每年減貧1300萬人以上，接近1億人口脫貧。2019年全國農村貧困人口減少1109萬人，至2019年末全國農村貧困人口僅剩551萬人。2020年絕對貧困將按期消滅。“十四五”是檢驗“脫真貧、真脫貧”的重要時期，期間要保證已脫貧人口不返貧，已摘帽貧困縣不反覆。這就需要繼續幫扶已脫貧地區，尤其要加強對不穩定脫貧戶、邊緣戶和邊緣村鎮的動態識別，夯實精準脫貧成績。
（四）鄉村振興戰略需要即期有機銜接
在精準脫貧的基礎上，要鞏固提升精準脫貧成果，加快補齊鄉村振興的基礎設施和社會民生短板，實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。一個重要的銜接點在於，加快緩解農村相對貧困問題。我國農民還有相當一部分居民處於相對貧困狀態。解決鄉村相對貧困問題，不僅收入要達標，而且要在產業、人才、文化、生態、組織方面全面振興鄉村，實現城鄉融合發展。尤其是相對落後的農村地區，要把推動產業扶貧幫扶資源、政策舉措等有序轉到鄉村產業振興。從“十四五”開始，要把農業發展成有魅力的希望產業，把鄉村建設成為宜居宜業的樂土，讓廣大農民群眾可持續地增收致富。
（五）農業供給側結構性改革需要適期深化
“十三五”期間，農業供給側結構性改革不斷深化。具體表現在：一是產品結構初步調優。2016—2018年，非優勢產區籽粒玉米麵積調減286.7萬公頃，大豆麵積增加160多萬公頃，棉油糖、肉蛋奶、水產品品種結構和品質結構均有所提升，農產品質量安全例行監測總體合格率連續3年穩定在97.5%以上。二是生產方式初步調好。“一控兩減三基本”取得明顯成效，2018年農田有效灌溉係數為0.554，化肥和農藥使用量均實現負增長，秸稈、養殖廢棄物和農膜綜合利用取得明顯進展。三是產業體系初步調順。2018年規模以上農產品加工企業7.9萬家，經營收入14.9萬億元，農產品精深加工水平加快提升，共享農業、體驗農業、中央廚房等農業新業態蓬勃發展，農業多種功能不斷拓展。2018年休閒農業和鄉村旅遊接待遊客30億人次、營業收入超過8000億元。四是相關改革深入推進。農業補貼制度不斷優化，託市政策改革攻堅階段順利完成，信貸、保險支農政策力度加大，2018年銀行業涉農貸款餘額達到33萬億元，農業保險提供風險保障3.46萬億元。但是，“十四五”期間，我國農產品需求總量仍然剛性增長、需求結構還會持續升級。這就仍然需要真正由市場引導，順應從過去的“有沒有”到“好不好”的轉型升級，實現創新為第一動力、協調為內生特點、綠色為普遍形態、開放為必由之路、共享為根本目的的農業高質量發展。
二、我國農業農村現代化面臨十大不平衡不充分問題
我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國發展最大的不平衡是城鄉發展的不平衡，最大的不充分是農村發展的不充分。社會主要矛盾的轉化是消費需求升級、產業結構升級、治理體系升級的必然要求。在“十三五”和“十四五”五期交匯的背景下，我國農業農村發展中的諸多不平衡不充分問題逐步顯現。
（一）高質量的農產品和生態需求與落後的市場意識產生了矛盾
我國糧食產量已經連續五年穩定在6500億公斤以上，重要農產品供給比較豐富，已經基本告別農產品總量短缺的時代。但是，在農業高產出的背後，是農產品消費結構的升級。城鄉居民不僅要求“吃得飽”，而且要求“吃得好”“吃得巧”，對鄉村的綠水青山還有需求。農業並不是單純的“種出來”“養出來”，再賣出去，而是要滿足個性化、多樣化、多功能性的消費需求。改革開放以來，我國農業生產經營主體產權意識逐步覺醒，尤其是對土地承包權、經營權等的意識日益強化。但是，在產權意識覺醒的同時，農業生產經營主體的市場意識仍然落後。從事農業的主體，找到政府部門“不要政策，要資金”，經營過程中“不要建議，要項目”，產出產品後“不找市場，找市長”的情況經常出現。總體而言，農業供給側還沒有轉到滿足市場需求升級上來。例如，有機農產品發展已經鼓勵多年，但是產量仍然較少。即使是在我國有機農產品種植較多的黑龍江省，有機稻穀產量也僅佔稻穀總產量的2.3%，有機玉米僅佔1.4%。主要原因還是在於，農民囿於經驗性的行為習慣，種植結構和種植行為調整轉型困難。
（二）新技術、新產業、新業態大量湧現與新動能點狀存在交織在一起
新技術、新產業、新業態、新商業模式不斷湧現，但是多數仍然只是小部分主體的嘗試。例如，電商普遍被認為是一種新業態，地方發展熱情較高，大部分縣域都鼓勵農村電商發展。截至2018年，農產品網絡零售額已達2305億元，縣域農產品、農產品加工品及農業生產資料網絡零售額為4018 億元。然而，農產品電商發展的速度並不及預期。2015年，農產品網上零售額佔農業總產值比重達到約1.5%。根據指數增速，相關部門在農業農村信息化發展規劃中提出2020年底要增加到8%的目標。經歷3年發展，2018年這一比重僅為2.0%。這其中儘管有計算方法調整的因素，但是比例偏低，增速低於預期已經成為事實。其他新技術、新產品、新業態也面臨著增速低於預期的情況，仍然依賴投入，很少能找到可持續的盈利模式。在點狀存在下，新技術、新產業、新業態不足以形成規模經濟和範圍經濟效應，新動能接續遠未完成。
（三）成本不斷抬升與農業基礎競爭力乏力並存
現階段，我國農業基礎競爭力乏力。與世界主要農產品出口國相比，中國單位生產成本較高。以玉米為例，2018年中國每噸玉米的生產成本已經達到2125.99元，美國每噸玉米的生產成本僅為962.31元，中國玉米生產成本是美國的2.21倍。對成本按細項分析，中國的高成本起因首先來自勞動力成本。勞動力的高成本主要來自家庭勞動力折價，也就是自家勞動力的機會成本。中國種植1噸玉米家庭勞動力折價為845.55元，僱工費用44.60元，均遠高於美國。上述兩項相加，中國玉米種植的勞動力成本超過美國的19倍，絕對數值更是高出843.44元。其次的成本差距來自土地，中國土地機會成本比美國高出239.77元。中國農業成本抬高、基礎競爭力乏力的主要原因在於“隱性成本顯性化”。以往農業生產者主要依靠自家勞動力和自家土地從事生產，不必給家庭成員支付貨幣化的工資，也不用給自己的家庭交納租金。因此，勞動力和土地成本主要是隱性成本，並不用考慮成本。然而，隨著土地流轉加速、新型農業經營主體增加，越來越多的規模農業經營主體要僱工和租入土地。截至2018年，全國家庭承包耕地流轉面積超過了5.3億畝，土地適度規模經營佔比超過40%，畜禽養殖規模化率達到60.5%。在這種情況下，以往被單家獨戶小農戶生產所“隱藏”的勞動力和土地成本開始顯露。農業規模經營主體更是要把這些成本計入財務成本。更為重要的是，這種“隱形成本顯性化”造成的成本上升，只會越來越明顯，降成本難度較大。
（四）在新型農業經營主體迅速發展的同時各種軟硬配套滯後
截至2018年底，全國在工商部門註冊登記的農民專業合作社數量已達到217.3萬家，經農業部門認定或工商註冊登記的家庭農場有87.7萬個，縣級以上農業產業化龍頭企業近9 萬家，高素質農民隊伍已經超過1700萬人。但是，各種軟硬件配套還較為滯後。例如，以往小農戶生產糧食較少。根據第二次全國農業普查數據，2006年76.1%的農戶種植面積在8畝以下，根據當年的糧食單產計算，大部分農戶家庭糧食產量在2500公斤以下。這個糧食產量，村內曬場、房前屋後，甚至柏油馬路上，都可以晾曬乾燥。但是，經過多年發展，2016年第三次全國農業普查時，從事糧食生產的合作社、家庭農場等新型經營主體播種面積多在50畝以上，而且500畝以上的合作社已經比較多見。根據目前的糧食單產，這些新型經營主體糧食產量已經在5000公斤甚至50 000公斤以上。在這種情況下，繼續使用傳統的晾曬乾燥方式就不現實，這就需要建設穀物烘乾設備。但是，穀物烘乾設備造價高，即使是規模經營主體仍然難以承擔；而且每年僅在穀物收穫季節使用，利用頻率低，成本回收週期長。這就需要對新型農業經營主體的硬件建設給予補貼或信貸支持。在軟件建設方面，制度健全完善和分層落實相對滯後。儘管農業稅基本已經減免，但仍需要繳納營業稅。“營改增”後，合作社等新型經營主體繳納的增值稅等與一般農業企業相差不大，直接影響了財富積累及擴大再生產。財政補助形成的新型經營主體資產，應該如何在財務上進行入賬等操作，甚至如果新型經營主體資產清理了財政補助形成的資產如何清理，都需要有相應的制度規定。再如，高素質農民培養效果停留在“發了多少結業證”上，而缺乏培訓後的跟蹤服務。
（五）農村人口老齡化問題日趨嚴峻與外出勞動力不穩定並存
20世紀90年代以來，人口結構變遷趨勢明顯，勞動力老齡化速度加快，人口和勞動力更加向城市群、都市圈集中。我國農村青壯年勞動力大規模向城鎮轉移，農村勞動力短缺情況也越來越嚴重。農業吸引力下降，青年農民務農積極性明顯下降。根據全國第三次農業普查，2016年農業生產經營人員年齡在55歲以上的比例已經達到33.6%。農業青壯年勞動力短缺，老齡農民對現代化科技和業態掌握能力有限，越來越不適應農業農村現代化的要求。即便是農業勞動力進入城鎮非農產業，他們中的大多數就業穩定性也較差，只能通過從事簡單的、機械的、低水平的勞作，換取在城市稍作停留的機會。如果發生經濟下行，一部分農業轉移勞動力就可能會離開工作崗位回到農村老家。這一方面會加劇農村老齡化態勢，另一方面還可能與新型經營主體爭奪已經稀缺的土地等農業生產資源。
（六）農產品相對過剩與短缺交替出現
在我國，人均糧食佔有量超過400公斤，是一個平衡點。如果供過於求，且不加調控，產需矛盾積累兩至三年之後，就可能出現庫存高企的局面。這一節點曾經出現在20世紀90 年代中後期，當時糧食產大於需、陳化糧出現。上一輪比較大的糧食市場調控政策改革就發生在此階段。再看本輪糧食市場供需變化的態勢：2004年以來，糧食連年增產；2010年人均糧食佔有量穩定超過400公斤，超過這一平衡點後，2013年我國糧食出現了高庫容的問題。目前人均糧食佔有量超過474公斤，稻穀等部分品種仍然有較大的庫存壓力。與此同時，玉米從短缺到過剩再到相對不足，已經經歷一個完整的週期。2005年玉米供不應求，庫存消費比僅為20%。此後受臨儲政策刺激，玉米連續增產。2015年，玉米嚴重供過於求。市場普遍預期，玉米庫存高達2.5億噸。2016年玉米臨儲政策取消後，隨著一系列“去庫存”措施的實施，玉米庫存又迅速消化。到2019年，市場再度出現了玉米供求偏緊的預期。
（七）水電路氣房網建設滯後
據全國第三次農業普查，2016年尚有52.3%的農村居民未能用上經過淨化處理的自來水，38.1%的村內主要道路沒有路燈，10.5%的村內主要道路為沙石或磚石板，44.2%的農戶在使用柴草做生活能源，鋼筋混凝土結構住房的比例僅為12.5%，52.2%的農戶手機聯通不了互聯網。尤其是，農村道路儘管實現了“村村通”，但是農村道路多數以3.5米標準建設，難以滿足未來農村小客車增長速度，也很難滿足城鎮居民返鄉下鄉休閒旅遊、養生養老、創業創新的需求。
（八）資源環境承載力已達到或接近上限
不少土地資源已不適合糧食生產。目前有3億畝耕地受到鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛等重金屬汙染，每年因重金屬導致汙染的糧食達1200萬噸。此外，水資源開發利用模式不可持續。我國許多地區尤其是華北和西北地區水資源過度開發問題較為突出。目前華北地區地下水超採累計虧空1800億立方米左右，超採的面積達到了18萬平方公里，約佔平原區面積的10%。2018年全國高效節水灌溉面積3.34 億畝，佔耕地面積的比例僅為16.5%，遠低於以色列、法國等集約式利用農業資源國家80%~90%的水平，也低於美國等粗放式利用農業資源國家50%的水平。農業生產過程中造成的汙染較為嚴重。為了追求農業高產，化肥、農藥、農膜大面積過量使用，導致地表和地下水體汙染嚴重和土地板結、沙化。近年來，雖然化肥農藥農膜減量化不斷推進，但是這需要一個過程。2018年，我國化肥折純使用量達到5653.42萬噸，每畝用量仍高達27.89公斤，遠超國際公認的畝均15 公斤的安全上限。農藥施用量達到150.26萬噸，畝均用量超過0.74公斤，農用地膜使用量突破246.48萬噸，殘留率高達40%左右。
（九）農村基本公共服務和社會事業發展滯後
農村社會公共服務歷史欠賬仍然較多，城鄉之間在教育、養老、醫療、社會保障等方面的差距已經成為社會民生最大的痛點之一。根據第三次全國農業普查數據彙總結果，2016年全國仍有3.5%的鄉鎮沒有幼兒園、託兒所，這一比例在西部達到6%；全國近41%的村沒有體育健身場所，其中西部為54%；全國33.2%的鄉鎮沒有社會福利收養性單位，西部為46.7%；全國58.7%的村沒有農民業餘文化組織，中部、西部這一比例分別高達59.2%和63.3%；全國45.1%的村沒有執業醫師，其中東部和西部分別為50.6%和50.1%。
（十）城鄉就業收入和生活方式差異仍然較大
從相對數來看，2019年城鄉居民收入比已經縮小為2.64∶1，但是，城鄉居民人均可支配收入的絕對差距已達26 338元。實際上，城鄉收入差距只是一個方面。農村經濟繁榮的程度也無法與城鎮相比。就就業總量而言，2014年城鎮就業人口已經超過鄉村，目前城鎮的產業吸引了4.34億人就業，而鄉村則容納了3.42億人就業。從就業質量來看，鄉村就業多是臨時性、非完全的就業，從事產業層次和水平也不高。而且，鄉村水電路氣房的基礎設施落後，生活單調、乏味，缺乏青壯年嚮往的生活方式。農村利益格局深刻調整、新老矛盾交織。“農二代”“農三代”已經成長為鄉村建設的主要力量，也成為農村生活方式改善的主要需求者。
三、“十四五”時期我國農業農村現代化的政策取向
黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，農業農村優先發展基本框架建立，全社會關心農業、關注農村、關愛農民的氛圍更加濃厚。我國已是世界第二大經濟體，人均GDP接近1萬美元，支持農業農村發展的物質基礎更加雄厚。工業化城鎮化進入中後期，生產要素的內涵和外延不斷擴張，農業農村產業實現跨界融合。生物技術、數字資源等將為農業農村現代化提供彎道超車的加速器，農產品市場空間和農業多功能性進一步拓展，鄉村多元價值將更加凸顯。農業進入高質量發展新階段，農村改革不斷深化，綠色發展理念深入人心，農業農村現代化建設的階段性起點之高前所未見。在“五期交匯”的歷史背景下，要進一步認清形勢，針對上述十大“不平衡不充分”問題，把握政策改革的方向，科學制定“十四五”規劃。
（一）在頂層設計上轉向城鄉融合發展
以往的規劃在頂層設計的表述上是“統籌城鄉發展”“以城帶鄉”，實際上是“城市主導、農村從屬”的城鄉發展思路。城鄉融合發展，就是要促進城鄉社會現代化經濟體系、民主政治、文化活力、社會治理、生態文明互聯互通。城鎮化紅利在於規模經濟效應、範圍經濟效應和集聚經濟效應，而城鄉融合發展則在於讓規模、範圍、集聚三大經濟效應輻射到鄉村。要加快建立城鄉融合的體制機制和政策體系，實現城鄉基礎設施和公共服務一體化建設、一體化管護、一體化運營，促進城鄉之間的要素流動。城鄉融合發展的基礎是讓城鎮居民和農村居民的權利實現互聯互通。要保障農民的“十大權利”，即保障農民在鄉村的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產收益分配權，以及城鄉融合過程中的人身財產安全、就業創業、體面居住、醫療衛生、養老社保、公平教育、政治參與方面的權利。
（二）政策支持更多地向農村發展傾斜
以往的政策目標主要指向為農業產業支持。一個很典型的證據是，農業補貼的測算依據一度是按照家庭承包經營耕地的面積，而且基本實現了不減存量、保持增量。按照單位耕地面積所獲得的補貼計算，中國農業補貼已經超過美國。新時代則需要堅持農業產業支持和農村發展協調並行。未來的政策支持要更多地向農村人居環境改善、農村社會事業等傾斜。而農村發展只依靠財政投入，是不可持續的，必須增強農村地區的自我發展能力。這就需要發展壯大農村集體經濟，讓農村集體經濟集中力量辦大事。但是，現階段我國農村集體經濟實力仍然不強。根據第三次全國農業普查10%村莊樣本數據（約5.5萬個村），2016年平均每個村集體全年收入僅為105.19萬元，每年還要支出64.32萬元的人員工資、辦公物品支出等村集體辦公經費。如果以中位數計，村集體收入僅8萬元，支出2.5萬元。根據農村社會事業促進部門測算，一個村建設一個公共廁所，投入資金至少需要10萬元。在這種集體經濟發展水平下，很難指望農村集體經濟集中力量修建基礎設施、做好民生服務等“大事”。未來，要在保障農民利益的前提下，落實土地政策改革成效，千方百計盤活農村資源資產，放大產權制度改革經濟效應，健全完善審批、財稅、金融等政策，促進農村集體資源資產保值增值並創造實實在在的紅利，釋放農村集體經濟活力。
（三）實現財政支農資金集約化和市場化使用
以往的規劃主要依靠補貼、投資和工程項目等大幅增加財政投入。2003—2015年，國家財政支持農林水事務年均遞增速度曾經達到21.2%。但是，隨著國內經濟轉向中高速增長，經濟下行壓力加大，財政收入2014—2018年連續五年增速在10%以下。“十四五”期間，減稅降費政策效應會大概率地進一步釋放，民生領域仍然需要財政資金補短板，其他多元化財政投入需求巨大。在這種背景下，財政對農業農村投入的增速大幅增長的空間有限。未來的財政支農資金會更加整合集約使用，更多地發揮槓桿作用，激發社會資本和市場主體投入積極性。近年來，農林水事務財政支持資金探索使用了“大專項+任務清單”的方式，採取因素法測算分配，就某一薄弱環節的建設內容按地區切塊，加強對建設任務的績效評估。例如，國家現代農業產業園就參考了“大專項+任務清單”：以園區為單位投入，設立建設清單，直接驗收建設清單項目。與此同時，未來政府分配資源所依賴的項目制補貼方式會進一步改革。未來的農業農村支持手段會更多地依靠信貸、保險等市場化的方式，以大數據追蹤的方式，實現市場化的精準支持，激發市場主體投入。
（四）農業產業支持要堅持保供給、調結構、轉方式並行
以往規劃的目標主要是支持農產品尤其是糧食產量增加。例如，農業部門一度把糧食年度產量作為績效考核的主要指標。這就造成無論是農業補貼，還是農業投資，其政策作用機制主要是鼓勵生產經營主體增加資源要素投入。從財政支農結構來看，農業生產資料與技術補貼仍然佔到農業公共財政支出的20%以上。而農業結構調整補貼一度在1%以下，農業資源保護與利用補貼是“十二五”之後才逐步增加的。新時代的農業產業支持政策，一方面要繼續保障農產品供給，讓城鄉居民在物質上和經濟上獲得足夠、安全和富有營養的食品。另一方面，則需要堅持保供給、調結構、轉方式並行，尤其是需要促進農業結構、生產方式與資源環境承載力相匹配。特別需要指出的是，應當支持農業資源休養生息，耕地有序休耕、輪作，坡度較高的耕地有序退出耕種或進入後備耕地。
（五）統籌國際國內資源、市場、制度
以往的農業支持政策主要立足國內，對國際規則參與得較少。當前世界面臨著“百年未有之大變局”，國際格局和政治力量對比加速演變，全球經濟發展進入再平衡時期，傳統國際貿易投資規則加速重構，我國面臨大國戰略性競爭的嚴峻考驗。農產品消費總量剛性增長，消費結構由過去的穀物消費為主快速升級到高級植物纖維、動物蛋白和脂肪兼重。此外，工業加工需求導致原料消耗增長。儘管農業技術進步增產效應已經一定程度上實現對消費增長的追趕，但是受到國內耕地資源和淡水資源的約束，仍然需要從國外進口農產品。根據虛擬土地貿易模型計算，2017年中國農作物播種面積25億畝，而進口農產品折算耕地超過12億畝。另外根據虛擬水貿易模型計算，2015年中國進口糧食相當於淨進口了2005億噸淡水資源。既然相當規模的農產品進口不可避免，那麼就需要適應這一趨勢。“十四五”時期則需要統籌國內資源、市場、制度，根據土地和淡水資源來合理佈局農產品進口來源，以市場需求的力量驅動國內外資源為我所用。在國際農業合作的過程中，更多地參與推動國際貿易規則和多邊體制改革。
（六）更加依靠信息化技術促進政策落地
以往的規劃主要是靠自上而下的執行。從公共經濟學的角度來看，“自上而下”需要有相應的行政體制的保障，而這很可能導致政策執行的監督成本過高。實際情況也是如此。以往的規劃和各種政策，主要依靠地方政府分層對接。涉及農業農村的規劃和政策落地，經常需要村和鄉鎮幹部核實、經過縣（市、區）、再到省（區、市）層層上報。新一輪科技革命和產業變革迅速發展，信息技術深刻改變了農業農村發展的基礎，也改進了政策執行和落實的方式。農業農村現代化雖然仍要激活從中央到地方的各類參與主體的積極性，但是在手段上可以更加依靠大數據、物聯網、移動互聯、雲計算、人工智能、區塊鏈等技術手段。例如，區塊鏈技術在農產品電商的質量安全控制方面具有非常好的前景，每個環節的農產品投入都會在線形成“記賬本”，從而自動實現農產品質量安全可追溯。但是，以信息化手段促進政策落實，需要考慮技術使用的成本收益。目前，給一臺深松整地機加裝能夠準確測量上報深松作業質量的傳感器，成本需要1200元，而深松整理作業補貼每畝40元。為了監督政策落實，一個傳感器相當於作業300畝的補貼。當然，隨著技術的進步，成本收益的平衡點會向低成本移動。在此之前，需要正確把握監督政策落實過程中技術監督執行與人力監督執行的對比關係。
總體而言，“十四五”農業農村現代化面臨的形勢更加複雜。而且，糧食等重要農產品需求剛性增長的趨勢不會改變，人多地少的基本國情農情不會改變，農業小部門化的規律不會改變，推動農業高質量發展的迫切要求不會改變，新舊動能轉換接續的態勢不會改變，資源環境約束趨緊的生態基礎不會改變，國際國內“黑天鵝”“灰犀牛”交織的局面不會改變，農村經濟社會加速轉型的趨勢不會改變。新老因素疊加，將使“十四五”農業農村現代化規劃的編制難於以往。未來，需要堅持底線思維，科學編制規劃，提升規劃的可行性。
作者簡介：彭超，農業農村部農村經濟研究中心副研究員；劉合光，中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員。
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