【裁判要點】
承包方自承包合同生效時取得農村土地承包經營權，縣級以上地方人民政府依據承包合同向承包方頒發土地承包經營權證，確認土地承包經營權。因此，頒發承包經營權證並不是賦予承包經營權的行為，而是對承包方已經取得的承包經營權的一種登記確認行為，生效的農村土地承包經營合同是頒發承包經營權證的前提和基礎。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申13090號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：李淑華農村土地承包經營戶。
訴訟代表人：李淑華，女，1951年2月8日出生，漢族，住重慶市長壽區。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）:重慶市長壽區人民政府，住所地：重慶市長壽區行政中心北樓。
法定代表人：巴川江，區長。
再審申請人李淑華農村土地承包經營戶因與被申請人重慶市長壽區人民政府（以下簡稱長壽區政府）撤銷行政回覆一案，不服重慶市高級人民法院（2019）渝行終177號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成由審判員王海峰、審判員張昊權、審判員楊軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
李淑華農村土地承包經營戶向本院申請再審稱，（一）長壽區政府作出的長壽府函（2018）167號《重慶市長壽區人民政府關於回覆頒發2010年申請的函》（以下簡稱167號《回覆函》）屬於以同一事實和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為。（二）二審法院認為李淑華農村土地承包經營戶反映其女兒劉群土地承包經營權被髮包方重慶市長壽區鳳城街道古佛村12組（以下簡稱古佛村12組）收回的爭議屬於《中華人民共和國農村土地承包法》所規定的土地承包經營權爭議，並非《中華人民共和國土地管理法》所規定的土地權屬爭議，長壽區政府不具有行政裁決的職責屬於適用法律錯誤。（三）李淑華農村土地承包經營戶從未口頭或書面提出過變更承包經營土地請求，古佛村12組也沒有按照法定程序變更過李淑華農村土地承包經營戶承包經營的土地，長壽區政府提交的長委辦發（1996）10文不具有法律效力，依法不能作為審理認定的依據和參考，長壽區政府應依法糾正2004年確權頒發給李淑華農村土地承包經營戶的《農村土地承包經營權證》的錯誤。（四）二審未開庭，屬於程序違法。故請求撤銷一、二審判決，併發回重審或改判。
本院經審查認為，本案爭議焦點在於長壽區政府作出167號《回覆函》是否合法。
首先，《中華人民共和國行政訴訟法》第七十一條規定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。本案中，長壽區政府作出的、被生效行政判決撤銷的長壽府函（2017）90號《重慶市長壽區人民政府關於回覆李淑華申請頒發的函》並沒有針對李淑華農村土地承包經營戶的申請進行處理，只是對頒發農村土地承包經營權證的程序進行了說明。而案涉167號《回覆函》系長壽區政府根據前述判令審查相關事實並對李淑華農村土地承包經營戶的申請進行處理。長壽區政府作出167號《回覆函》的行政行為，並不屬於以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。故李淑華農村土地承包經營戶提出長壽區政府作出的167號《回覆函》系以同一事實和理由重新作出與原行政行為基本相同的行政行為，本院不予支持。
其次，根據《中華人民共和國土地管理法》制定的《土地權屬爭議調查處理辦法》第二條規定，本辦法所稱土地權屬爭議，是指土地所有權或者使用權歸屬爭議。第十四條規定，下列案件不作為爭議案件受理：……（四）農村土地承包經營權爭議案件。本案中，李淑華農村土地承包經營戶與古佛村12組之間的爭議屬於土地承包經營權爭議。一、二審法院針對本案適用農村土地承包相關法律並無不當，且二審法院對於李淑華農村土地承包經營戶適法理解上的錯誤已予論述，本院認可。該戶請求適用土地權屬爭議調查處理程序，並判令長壽區政府裁決確權，本院不予支持。
再次，本案提起訴訟時有效的《中華人民共和國農村土地承包法》第二十二條規定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”。《中華人民共和國農村土地承包經營權證管理辦法》第二條規定，“農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效後，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證”；第四條第一款規定，“實行家庭承包經營的承包方，由縣級以上地方人民政府頒發農村土地承包經營證。”根據上述規定，承包方自承包合同生效時取得農村土地承包經營權，縣級以上地方人民政府依據承包合同向承包方頒發土地承包經營權證，確認土地承包經營權。因此，頒發承包經營權證並不是賦予承包經營權的行為，而是對承包方已經取得的承包經營權的一種登記確認行為，生效的農村土地承包經營合同是頒發承包經營權證的前提和基礎。《中華人民共和國土地承包經營權證管理辦法》第七條規定，“實行家庭承包的，需在土地承包合同生效後，由發包方啟動相應程序後層報至縣級以上地方人民政府，經審核後再行頒發農村土地承包經營權證。”和上述規定的精神是一致的。根據一審法院查明的事實，因李淑華農村土地承包經營戶與發包方古佛村12組之間因承包地地塊等權屬問題產生爭議，經調解、信訪、仲裁、訴訟等一直未予解決。因此，李淑華農村土地承包經營戶直接向長壽區政府提出頒證申請，不符合前述法律的程序規定。在此情況下，長壽區政府作出167號《回覆函》，對於李淑華農村土地承包經營戶的頒證請求不予支持，並無不當。李淑華農村土地承包經營戶主張長壽區政府提交的長委辦法（1996）10文不具有法律效力，並未提交證據證明，其所提重新確權頒證的請求理據不足，本院不予支持。
另外，《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，“人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。”故本案二審法院不開庭審理並未違反法律規定。李淑華農村土地承包經營戶提出二審程序違法的意見，本院不予支持。一審法院判決駁回訴訟請求，二審法院判決駁回上訴、維持原判，並無不當。
綜上，李淑華農村土地承包經營戶的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回李淑華農村土地承包經營戶的再審申請。
審判長 王海峰
審判員 張昊權
審判員 楊 軍
二〇一九年十二月二十五日
法官助理 謝承浩
書記員 劉孟恬
本文轉自‘狄城普法驛站”
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