近幾年，中央和各地方財政紛紛出資設立政府引導基金，引導基金無論在數量上還是規模上都呈現高速增長態勢。據投中研究統計，2012至2018年，引導基金數量增加1000餘支，複合年均增長率接近40%。根據清華大學中國金融研究中心和展恆理財不久前聯合發佈的《政府引導基金報告》，截止2019年11月底，存續的政府引導基金超過2000只，資金規模接近4萬億。
深圳龍華引導基金 朱小會丨作者
引導基金管理體制現狀
依託私募基金管理公司專業投資能力，財政資金大規模進入國家戰略新興產業，客觀上提高了創新性企業直接融資比例，有效支持了一批優質企業成長壯大。經過十餘年發展，引導基金已成為政府招商引資、推動區域新興產業加速發展行之有效的重要政策金融工具。
但同時，2017年至今，私募股權基金市場遭遇“募資難”行業性難題，而大部分政府引導基金財政資金佔比不足50%，且政府資金是最後進入的，在市場資金緊俏的大環境下，政府引導基金根本無法落地，規模增速開始下滑：2017年新設基金目標規模增速僅2.93%，較2016年折半，僅新設269支基金；2018年新設引導基金數量略有上升，但目標規模下跌42.54%；2019年更不樂觀，新設基金數量和目標規模均大幅下滑，分別為85支和3,401億元，直接跌回至2014年水平以下。
從過往表現中，我們可以看到引導基金對放大財政資金槓桿效應、助推產業升級發揮了積極作用，也在一定程度上促進了區域創投行業加速發展。但也應看到，在管理體制方面，引導基金存在市場化程度不高，行政過度干預，運作效率低下，制度建設滯後，管理相對粗放等諸多問題。如何構建科學高效的體制機制，用好管好這批資金成為各地區政府共同面對的重要課題。
從各地制定的管理辦法看，引導基金的決策機制與市場化母基金存在較大差異，很多地方引導基金管理人對子基金投資並無最終決策權。有的地方，雖然名義上將引導基金委託給企業管理，具體子基金的投資決策權仍由政府部門代表組成的理事會或管委會直接掌握，管理人只是負責“辦手續，走程序”的。還有的地方，直接安排由引導基金管委會下設的日常事務機構-管委會辦公室直接監督基金管理人的決策。
目前，中央層面並未對引導基金的管理模式作出具體規定。2015年頒佈的《政府投資基金暫行管理辦法》只籠統規定政府投資基金的“募投管退”均應通過市場化運作，財政主管部門負責指導建立科學的決策機制，不參與基金日常管理事務。
行業需要管理體制變革
前段時間，財政部又下發了《關於加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》進一步規範了引導基金的投資行為，同時對引導基金的設立、募資、投資都加以限制，引起行業巨大的反應。
資本寒冬疊加去槓桿、去通道的資管新規雙重影響下，銀行退出機構投資人行列、非銀金融機構投資受限、上市公司資金吃緊，引導基金同樣陷入募資難困境。社會資本募集不足，政府引導基金又通常作為最後的出資人，沒法完成出資，導致很多子基金無法如期設立，政府引導基金的落地速度明顯放緩。
但同時，走在引導基金改革前沿的地方，也在釋放一些利好政策。3.14日，廈門市產業投資基金理事會會同受託管理機構廈門創投出臺了共五個方面7條舉措，為各參股基金管理機構提供支持。
廈門在全國政府引導基金中首推提高返投認定額度、延長基金運作時限等實質性的惠基金、護企業條款。
具體來看，廈門市本年度內募資設立期限屆滿的參股基金，可申請延長募資設立期半年；出資期限屆滿的參股基金，可申請延長出資期半年；投資期限屆滿的參股基金以及疫情期間投廈項目的返投認定金額增加20%。以下為投資界梳理的具體舉措。
由於管理機制不明確，各地區引導基金在管理機制和運作模式各行其是，客觀上給引導基金帶來較大的運營風險。政府層面尤其中央及省級政府應強化制度頂層設計，對引導基金的管理體制機制作出更為明確而具體的規定。
筆者認為，地區引導基金應按照市場化原則，立足本地區現狀，逐步構建以“專業化引導基金管理人”為中心的引導基金管理體制。
目前國內引導基金的資金來源資金來源主要是以下幾個方面：
（1）國有資金，包括本級政府財政、下一級政府財政以及地方投融資平臺等。政府出資需遵循以下3點要求：第一，必須由同級財政部門將當年政府出資額納入年度政府預算；第二，資金可以來自本級政府單獨出資，由上級政府通過轉移支付支持下級政府設立投資基金，也可由上級政府與下級政府共同出資設立投資基金；第三，各級財政部門向政府投資基金撥付資金時，增列當期預算支出，按支出方向通過相應的支出分類科目反映。
（2）社會資本，國有資金不一定是引導基金唯一的資金來源，引導基金也可以由政府和社會資本共同出資，社會資本包括銀行、保險、信託等金融機構，還包括民間資本等。這種股東結構的基金往往政府出資佔比較小，一般在基金總規模的10%至30%。此前銀行是重要的社會資本出資人，但在資管新規出臺後，銀行逐步退出引導基金出資人之列。
最近，我國政府引導基金開始探索引入境外投資人，目前全國開展QFLP試點的地區包括上海、北京、重慶、天津、深圳、青島、貴州、平潭、珠海，未來QFLP（Qualified Foreign Limited Partner，合格境外有限合夥人）或將成為政府引導基金引入境外資本的一種重要手段。
（3）銀行參與政府投資基金的模式：銀行參與政府投資基金主要有直接認購優先級LP和通過集團控股的非銀金融機構直接發起成立引導基金兩種方式。其中銀行利用理財資金藉助信託、資管、券商通道定向投資政府投資基金是目前最為常見的方式。
而且未來資金來源從必然將從傳統境內資本到多元全球資本，引導基金未來的發展趨勢與廣大社會LP一樣走向多元化，募資對象不再限於財政、銀行、上市公司等，也要向保險、大學捐贈基金、家族財富基金、高淨值個人、市場化母基金和境外投資人等主體延伸。
這就直接導致了當前主要來自於體制內幹部及金融機構借調的管理團隊難以滿足要求。其缺乏直接投資經驗，對市場認知和專業能力較弱，投資理念也和市場化運作的基金團隊存在偏差，使得引導基金難以實現市場化專業的投資管理。有些城市管理機構是做過多年引導基金、鍛煉出的隊伍或是聘任的外部人才直接管理，與傳統機構管理水平差距非常大。
以管理人為中心
因此，政府引導基金的管理模式，向“以管理人為中心”來變化，是政策制定者和地方引導基金管理部門需要重視的趨勢和方向。筆者對此，提出以下建議：
首先，各級政府根據自身實際情況，分階段組建專業化、市場化的引導基金管理公司。組建方式一般有兩種：
（1）對區域內現有的國有資產管理公司或金融公司進行改組，通過新設部門或者新設子公司的方式，將引導基金業務劃歸新部門或者子公司管理。
（2）是專門組建新的引導基金管理公司專門負責引導基金業務。要努力實現高管和業務人員的市場化選聘。在決策機構組建方面，可在公司內部組建由公司高管、私募基金行業專家、會計師、律師等多方組成的投資決策委員會，負責引導基金的投資決策。同時，參考市場化母基金的做法，將引導基金委託給管理公司管理，雙方簽署委託管理協議，明確權利義務、責任劃分、管理人考核方式等。
其次，管委會或者理事會應逐步退出對引導基金具體投資事務的干預，將精力集中於引導基金的制度建設和宏觀戰略的制定。一是要按照專業化原則，優化管委會/理事會委員組成，根據各部門代表從業背景和特長，選任適合引導基金業務特點的組成人員，同時擴大創投行業人士、會計師、律師等社會專業人士的人數比例，制定完善的管委會/理事會議事規則，提升管委會戰略決策能力和決策效率；
再次，要充分發揮主管部門的“股東”監督職能。目前各地政府引導基金一般都有直接主管部門（一般為財政、國資、發改或金融部門），也是引導基金的“名義”股東，政府出資的代持人。可以參照公司法關於股東會權利的規定，明確主管部門職責。可由主管部門：
（1）審議批准引導基金公司的年度財務預算方案、決算方案；
（2）審議批准引導基金公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；
（3）對公司增加或者減少註冊資本作出決議；
（4）修訂公司章程（主要為貫徹執行管委會戰略和引導基金管理辦法）；原本按照公司法規定屬於股東會的“決定經營方針和投資計劃”的權利由管委會或理事會通過制定引導基金管理辦法的方式實現。管委會和引導基金主管部門按照分工，分別承擔一部分股東會職責。同時，充分發揮審計監督機制優勢，由審計部門對引導基金及其管理人的財務狀況、規範運作狀況定期作合規性審核，審計結果直接向管委會/理事會報告。
概括地說，就是要構建“管委會/理事會負責規則戰略、管理人負責投資管理（計劃外投資除外）、主管部門負責審計監督”的既有明確分工又互相監督制衡的引導基金三方監管格局。三方中，基金管理人是引導基金運作效果好壞的關鍵，三方監管的核心目的是為了基金管理人更好發揮其投資管理職能，更有效地防範投資風險。
在完善引導基金管理機制體制的同時，要注意營造良好氛圍，充分發揮民主集中制的制度優勢，讓各方意見尤其專業人士的意見得到充分地表達和尊重，充分調動各方工作積極性，著力提升引導基金決策的及時性和科學性，更好發揮引導基金促進創新型經濟發展的重要作用。
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