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防控流行病應成為美國國家安全工作的重心
作者：莉莎·莫納科（Lisa Monaco）
法意導言
當地時間2020年1月30日晚，世界衛生組織宣佈將源於中國武漢的新型冠狀病毒肺炎疫情（簡稱：新冠肺炎疫情）列為國際關注的突發公共衛生事件。隨後，美國政府宣佈新冠肺炎疫情構成“國家公共衛生緊急狀態”，並宣佈一系列臨時措施，包括暫時禁止過去14天內到過中國的外國人入境美國。在此背景下，曾在2013年至2017年擔任奧巴馬總統國土安全暨反恐顧問，現任紐約大學法學院法律與安全中心和哈佛大學貝爾弗科學與國際事務中心資深研究員的莉莎·莫納科（Lisa Monaco），於2020年2月7日在Lawfare博客（Lawfare Blog）上發表文章《新冠肺炎疫情說明防控流行病應成為美國國家安全工作的重心》（The Coronavirus Shows Why the U.S. Must Make Pandemic Disease a National Security Priority），批評特朗普政府不重視新興傳染病防控工作，大幅削減有關預算，隨意裁撤大流行性流感防控監測部門。隨後，作者提出並論證了三點改進方針，對特朗普政府充分吸取過往危機經驗、採取正確舉措發出了籲請。
本文作者莉莎·莫納科（Lisa Monaco）
|新冠肺炎給美國帶來的挑戰
2018年，我曾和公共專家馮·古普塔（Vin Gupta）在《外交事務》雜誌（Foreign Affairs）上合作發表一篇文章《下一次大流行病即將來臨》（The Next Pandemic Will Be Arriving Shortly），對美國未能為防控新興傳染病做好充分準備的時局表達了擔憂。我們的憂慮並非個例。2018年是奪走5000萬條人命的1918年西班牙流感爆發100週年，許多國家安全和公共衛生專家都紛紛呼籲，把防控流感大流行作為國家安全工作的當務之急。我曾擔任奧巴馬總統國土安全暨反恐顧問一職，並於2014年幫助成功抗擊埃博拉疫情，站在該顧問的立場上，我相信美國政府非常有必要賦予大流行性流感以其他跨國威脅同等的危急性。
通常而言，專欄作者會對頭條寫手給文章起的名字嗤之以鼻，認為它們是情緒化的、不準確的，但是上述言論絕不是危言聳聽。在該篇文章發表1年半以後的此時此刻，儘管新冠肺炎疫情尚不構成大流行性流感，但它正在從中國向世界其他地區迅速擴散。它發端於中國第七大城市、擁有1100萬人口的武漢，可能是由蝙蝠傳染給人類的。截至2月7日，已經造成超過3萬1千人患病和638人死亡，蔓延到24個國家，其中美國有病患11例。邊境線並不能有效阻隔病毒，根據美國權威專家的預測，該病毒幾乎一定會發展為大流行性流感。
|美國現有防疫措施的優劣
大流行性流感給全球穩定與安全造成的威脅之大世間罕見，美國應當為應對新冠肺炎疫情充分吸取過往解決其他跨國威脅的經驗並積極運用。但很不幸，聯邦政府正在某些重要的領域內實施的錯誤政策。這對於防控如今的新冠肺炎疫情非常不利，對準備應對即將來臨的全球衛生安全危機更是雪上加霜。
當然，情況並非糟糕透頂。國會已經建立突發公共衛生事件應急救助基金（Public Health Emergency Fund）；一些能力出眾且經驗豐富的專業人士，譬如國立衛生研究院（National Institutes of Health, NIH）的託尼·福西（Tony Fauci）以及疾病控制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention）的安妮·舒查特（Anne Schuchat），正在領導政府相關工作。儘管中國尚未同意，美國官員已經多次提出派遣疾控中心（CDC）的專家前往中國提供幫助。當局也正在運用2014年抗擊埃博拉的經驗，包括為防控埃博拉制定實施的新審查和監管規則。
美國空軍飛行員在南卡羅萊納州查爾斯頓聯合基地參加關於運輸隔離系統的培訓（由高級飛行員科迪·R·米勒（Cody R. Miller）提供）
不過在病患數目每天飆升、病毒的致死性尚缺乏準確評估的當下，美國政府應當採取更多舉措應對新冠肺炎危機。完整的行動綱要，已經由前白宮埃博拉應對協調員羅恩·克萊恩（Ron Klain）在參加本週早些時候由美國眾議院外交事務委員會就新冠病毒疫情舉行的聽證會時提供。
目前的好消息是，新型冠狀病毒的致死性低於與其相似的2002年SARS病毒，亦遠低於2014年埃博拉病毒。壞消息是，2019新型冠狀病毒傳染性強於埃博拉，因為它是可通過咳嗽和打噴嚏傳播的呼吸道疾病。還有，由於無症狀感染者也可能成為感染源，抗擊2014年埃博拉疫情時率先採取的控制措施——譬如規定旅客只能在特定機場入境，以便測量體溫並檢查是否有發燒和其他感染跡象——可能效果不佳。
科學家早就知道動物攜帶的病原體有可能傳染給人類。而如今社會高速流動，人們的一趟飛行就可以將新興傳染病譬如冠狀病毒或H7N9（一種尚未被消滅的禽流感毒株）傳播開來。為應對此種危險，在全球建立能抗擊傳染病的衛生安全系統力量，美國和全球各國曾於2014年發起“全球衛生安全議程”（Global Health Security Agenda, GSHA）。
可是在最近幾年裡，儘管有著這樣的教訓：在2014年抗擊埃博拉的過程中，落後的衛生安全系統使得奮戰一線的人員和醫護工作者陷於險境，相關投資已經開始變少；在2014年埃博拉疫情之後建立的“埃博拉和其他特殊病原體治療醫院”網絡（the network of “Ebola and Special Pathogen Hospitals”），截至目前仍未獲得聯邦政府新的資金支持；特朗普政府已經連續三年大幅削減疾病控制與預防中心（CDC）的傳染病預防工作的預算。
|關於美國防疫工作的三條建議
若美國政府願意聽從專家籲請，將防控大流行性流感當作維護國家安全的當務之急，應當從以下三個方面入手，做好相關工作：聯邦政府領銜組織國內的防控工作，美國在國際新冠肺炎疫情防控工作中發揮領導作用，以及確保嚴格根據事實而非謠言制定相應政策。
我們必須集中精力探知事實、調集資源並執行計劃，而不是在危機中彷徨迷茫。上述一切有效行動都離不開統一的領導與管理。在911事件和埃博拉疫情中，美國政府均吸取了有關教訓，發現體制漏洞並相應地統籌佈置資源人力以健全危機應對機制。例如，911事件後，喬治·沃克·布什總統（George·W·Bush）在白宮設立了國土安全顧問一職，旨在使專人就複雜的跨國威脅——恐怖主義、網絡犯罪、大流行性流感——全天候直接向總統負責，並協調政府內部的政策活動。這一用意被奧巴馬總統讚許，該職位在其任期內繼續發揮作用。然而令人費解的是，在世界局勢與跨國威脅的複雜性絲毫不減的今天，這個職位卻被特朗普政府取消了——而這可能會阻礙政府當下開展新冠肺炎防控工作。
更令人擔心的是，曾基於抗擊埃博拉的經驗而部署於國家安全委員會（National Security Council, NSC）的專門小組已經於2018年解散，時任專家領導被調任。2014年，為了在埃博拉的起源地西非將其消滅，預備收治美國感染病例，白宮內部亟需專職協調員調動整合大規模的政府行動。羅恩·克萊恩（Ron Klain）被奧巴馬總統任命為埃博拉應對協調員——他提議儘快建立常設的政府部門，專門負責大流行性流感的防範工作。奧巴馬總統從善如流，在國家安全委員會內部設立了前已述及的專門小組，全稱是大流行防範和應對局（Pandemic Preparedness and Response Directorate）。自從2018年該小組解散，國家安全委員會內部再無專門團隊監督大流行性流感的防範，亦無專人負責時下抗擊新冠肺炎疫情工作。這非常不合理：在比爾蓋茨等人的預測中，流感大流行在未來數年可能會以最短時間奪去最多人性命；政府有專門的反恐團隊應對網絡威脅，可是卻沒有專門應對如此巨大威脅的團隊。
如果政府內沒有設置適當的人員和機制響應新興傳染病威脅，為之做準備、計劃，美國將永遠無法有效防控疫情。目前，儘管白宮已經任命衛生與公共服務部部長亞歷克斯·阿扎爾（Alex Azar）擔任新冠肺炎特別小組（a Coronavirus Task Force）組長，但是實際效果堪憂。因為根據經驗，有效協調各部門間不可避免的矛盾和應對新冠肺炎這種牽涉廣、挑戰大的疫情需要投入足夠多的時間。單單一個內閣部長是不可能在管理本部門的同時很好地完成這個任務的。而且該小組也無權決定所有事項，有些決策只能由白宮做出。總而言之，眼下政府正很不理智地做無用功。這一屆美國政府應當認真汲取過往經驗，並將一些可靠建議付諸行動，例如由生物防禦兩黨委員會（Bipartisan Commission on Biodefense）發佈的生物防禦藍皮書（A National Blueprint for Biodefense）。
我們從抗擊埃博拉疫情中得到的另一個教訓是，有效的疫情防控必須“主動防禦”（defend forward，這裡借用了網絡安全領域一個專業詞彙）。維護全球衛生安全需要組建超國家的領導團隊，以及美國在其中擔任領頭羊的角色。美國已經在抗擊埃博拉疫情中充分地展現了自己的領導能力：若非奧巴馬總統運用美國總統的權威動員英法等盟國的資源、派遣美軍前往疫區救助，埃博拉病毒導致的死亡病例將遠不止11000例。如果沒有由美國組織，由非洲人和無畏的公共衛生工作者實踐的全球性對策，埃博拉病毒就不會被遏制在西非。
美國承擔不起被孤立的代價，我們一定不能蜷縮在邊境線內無所作為。如上所述，我們必須集中資源主動防禦。申言之，這種在海外構建新興傳染病識別體系、儘早發現病例並阻止他們進入美國的做法，效率遠超事後防控，且成本更低——這也是美國於2014年發起“全球衛生安全議程”（GSHA）的根本原因。特朗普政府已經表示將致力於促進這項多邊倡議，如今七國集團首腦會議即將在戴維營舉行，期待特朗普政府真正地履行承諾並推動該倡議成為G7集團（G-7 nations）的工作重心。
最後，所有政府工作都應當永遠以事實和科學為依據，對於新型冠狀病毒，官員們須保持謙虛，切忌不懂裝懂。抗擊新冠肺炎戰役才剛剛打響，本就迷霧重重的局勢因為中國當局違背透明度原則和拒絕接受美國實地幫助的舉動更加嚴峻複雜。隨著實情逐漸明晰，政府相應地必須確保自身決策依據只有事實和科學，而非恐懼和政治。
我親眼見證過抗擊埃博拉疫情期間奧巴馬總統一再地強調，向他就抗擊埃博拉建言獻策時，必須依據源於科學而非民意調查的信息。他信賴並任用相關專家，通過熱情擁抱埃博拉（已治癒）病人尼娜·範（Nina Pham）證明同情心和事實能夠比偏執猜忌更有說服力。且不提有害的謠言，如今種族主義和仇外情緒都正在隨病毒擴散。在美國試圖弄清有關冠狀病毒的真相同時，美國政府應當確保根據事實而非恐懼做出行動。
時任總統奧巴馬擁抱埃博拉（已治癒）病人尼娜·範（Nina Pham）
翻譯文章：
Lisa Monaco, The Coronavirus Shows Why the U.S. Must Make Pandemic Disease a National Security Priority, Lawfare, February 7th, 2020
網絡鏈接：
https://www.lawfareblog.com/coronavirus-shows-why-us-must-make-pandemic-disease-national-security-priority
譯者介紹
查雯，中國政法大學17級本科生，現為法意讀書編譯組成員。嘗試站在更高點觀察這世界，願能理解之，最終深愛之。
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