金融制裁通常指國際組織或主權國家根據國際組織或自身法律條文的制裁決議，針對特定的個人、組織、實體或他國所採取的一系列金融懲罰性措施。二戰後，美國憑藉其主導的國際金融體系和美元在跨境業務中的核心地位，形成了一套涵蓋完整法律法規及專門的決策、執行與監督機構等在內的金融制裁運作體系，並對伊朗、朝鮮、俄羅斯等多個國家和地區發起不同程度的金融制裁。隨著全球經濟金融更為深度的融合，金融制裁已成為美國實現其對外政策目的的常見工具。作為一種“高烈度”的經濟制裁，金融制裁的目的在於限制被制裁方的資金融通活動，從而迫使被制裁方停止相關行動並最終接受制裁條件。

一、美國金融制裁的發展演變

美國自19世紀末以來逐步成為世界最強大的國家，並憑藉其經濟和軍事實力，更加頻繁地運用經濟制裁等多種手段來推進對外戰略目標的實現。作為經濟制裁的重要內容，金融制裁一直是美國對外政策的工具之一。

第一階段：美國綜合實力提升，金融制裁漸成重要國際權力工具。二戰前，美國金融制裁措施主要是凍結敵國在美資產。20世紀20年代末美國世界金融中心的地位初步建立，美元霸權地位尚未確立，美國發動金融制裁需聯合英國等主要國家才能收到效果。第二次世界大戰重塑全球競爭格局，憑藉快速增強的經濟、軍事等綜合實力，經濟制裁漸成美國重要的國際權力工具，金融制裁作為經濟制裁的重要手段之一，發揮了巨大作用。

第二階段：全球地緣政治經濟鉅變，美國加劇發起單邊金融制裁。冷戰期間，美國對蘇聯、越南等對立陣營進行了長期制裁，主要採取與盟國合作或通過聯合國的多邊方式進行。冷戰結束後，全球地緣政治經濟形勢發生鉅變，隨著美國金融霸權地位不斷鞏固及阻礙金融制裁的因素進一步消除，美國發起單邊金融制裁數量逐漸增多，金融制裁對於美國外交的重要性更是與日俱增，成為其軍事打擊外的另一根“大棒”。

第三階段：“9·11”事件後，美國進入運用金融制裁的新階段。“9·11”事件直接導致美國《愛國者法案》的出臺，強化了總統行使金融制裁的權力，拓展了財政部在控制和管理金融活動等方面的權限。美國藉助其在全球金融體系中的優勢地位，識別涉及恐怖主義的資產，對其進行凍結、沒收等處置並切斷恐怖組織資金轉移的渠道。但隨著全球經濟金融化及互聯網信息技術革新，金融制裁逐漸成為美國打著“國家安全”和“反洗錢”旗號，以長臂司法管轄原則維護自身利益的重要工具。例如，美國對古巴、朝鮮、敘利亞等地區實施的金融制裁已成為對這些國家的一種日常外交手段；在對伊朗的制裁中，關閉伊朗美元支付結算通道的措施成為遏制伊朗經濟命門的殺手鐧，並替代戰爭使伊朗做出了一定妥協。2014以來，金融制裁更是成為了美國和俄羅斯大國博弈的新舞臺。此外，以對歐洲銀行業實施鉅額罰款為代表，近年來美國對海外金融機構的處罰力度明顯加劇。

作為世界第一大經濟體以及全球金融體系的中心國家，美國逐步利用其在國際貨幣金融體系的單邊優勢，將金融制裁升級為一種主要的國際權力工具，並把金融制裁作為一項迫使反對其政治經濟和外交利益的國家接受制裁條件的重要方法。

二、美國金融制裁的法律體系及域外效力

1946年頒佈的《聯合國憲章》授予各成員國包括實施金融制裁在內的權利，美國為使金融制裁更具操作性併為己所用，不斷頒佈超越《聯合國憲章》和國際規則的法律法規，逐步構建了一個包括核心法律、輔助性法律及行政命令和專門條例等在內的完整金融制裁法律體系。

1.美國金融制裁法律體系

美國實施金融制裁的法律體系主要由法律文件、總統決議及財政部規章構成，大致可劃分為三個層次：

一是與金融制裁緊密相關的核心法律。《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態法》作為涉及金融制裁的兩個核心法案，明確了美國總統和財政部分別行使金融制裁的決定權和執行權。其中，《國際緊急經濟權力法》（1977年通過）規定“當美國的國家安全、對外政策和經濟遭受到嚴重的外部威脅時，如果總統因此宣佈國家進入緊急狀態，那麼總統就有權對有關外國人士採取各種經濟制裁措施，其中包括禁止與其進行交易、禁止任何金融機構向其開展支付或信貸業務、沒收其處於美國司法管轄範圍內的財產等”；《國家緊急狀態法》（1976年通過）用以規範總統實行緊急狀態的條件，是美國國會旨在制衡總統權力而通過的法令，屬於程序性法律。

二是其他能引發金融制裁的輔助性法律。美國國會在《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態法》兩項立法之外還頒佈了其他法律，以對金融制裁的發起和實施進行補充性說明和規定，最具有代表性的是《愛國者法案》和《國防授權法》。其中，《愛國者法案》是2001年美國遭受“9·11”恐怖襲擊的直接結果，從立法層面肯定了美國的“長臂管轄權”，並依據法案新設政策協調委員會和國家反恐中心,在財政部設立恐怖主義與金融情報辦公室；同時，該法案也明確指出即使總統沒有宣佈國家進入緊急狀態，當美國國家安全受到威脅、成為敵對武裝行動的目標或者成為外國攻擊對象時，美國可以針對敵對事件、受襲擊事件對參與主體和特定國家、組織和個人實施金融制裁；《國防授權法》是美國政府每一財年由國會通過並由總統批准頒佈的關於國防經費預算以及具體國防職權行使的法律，是美國金融制裁在實施層面的重要補充。此外,能引發美國金融制裁的其他法律，還包括《對敵國貿易法案》、《聯合國參與法》等。

三是總統行政命令和財政部公佈的專門條例。這些政令、條例對美國在實施金融制裁的過程中具有決定性影響。一方面，美國總統作為金融制裁的決定者，對於緊急狀態的決定具有很大的自由裁量權，其可以根據現實局勢的需要頒佈行政命令，針對特定國家或組織啟動金融制裁程序。另一方面，美國財政部作為金融制裁的主管部門，其下屬海外資產控制辦公室(OFAC)頒佈的“特別指定國民名單”(SDNs)，具有一定的法律效力。OFAC根據最新情報和證據對名單進行頻繁調整，並對名單內主體採取不同的金融制裁措施；SDNs是美國對外金融制裁政策中最為核心和重要的名單。

此外，還有針對具體國家或事件的特定製裁法律，例如美國在制裁古巴時出臺的《赫爾姆斯—伯頓法》、制裁敘利亞時出臺的《敘利亞責任與黎巴嫩主權法》等。值得一提的是，美國對伊朗制裁訂立的特定法律較多，包括《伊朗制裁法》（1996年）、《伊朗綜合制裁、問責和撤資法》（2010年）、《伊朗自由和反擴散法》（2012年）、《減除伊朗危險和敘利亞人權法》（2012年）以及《國防授權法》（2013 年）等。

2.域外管轄及“二級制裁”

“長臂管轄”與域外效力。美國金融制裁之所以能產生域外效力，不僅在於其強大的金融實力所產生的間接效果（銀行經營國際業務無法離開美元和美國金融機構），還在於其主張的域外管轄突破了一國法律通常只作用於該國境內的傳統，對境外實體產生了直接效力。美國所主張的域外管轄權包括兩方面含義，一是指美國有關法律明確規定對境外當事人或行為具有法律效力；二是指美國法院根據相關法律或判例，對外國被告（非居民）所主張的法院管轄。這兩個方面聯繫緊密，常被美國的立法和司法機關結合運用。

二級制裁。通常一級制裁是指適用於美國人的制裁，管轄所有美國政府可以施加控制的美國居民和公司（含受其控股或所有的境外實體），以及位於其境內的個人和實體。所謂二級制裁，由原始制裁派生而來，主要是指限制非美國金融機構與被制裁者在美國境外進行金融交易或向其提供金融服務，並對違反此項禁止性規定的非美國金融機構實行制裁。由於外國金融不在美國執法機關的實際管轄之下，美國政府的二級制裁措施通常有兩種表現形式，一是將有關外國金融機構列入黑名單，予以罰款；二是直接禁止有關外國金融機構通過美國銀行及海外分支機構辦理業務、開立或維持美國賬戶、進行清算等。通過二級制裁，美國可迫使第三國及其企業在被制裁國和美國的金融市場之間做出選擇，從而達到一種事實上的多邊制裁。

3.金融制裁相關立法的發展變化

隨著美國成為世界唯一的超級大國，其利用金融制裁作為“大棒”打擊敵對勢力的舉措也愈發頻繁，新時期的美國金融制裁立法也較冷戰期間發生了諸多變化：

一是金融制裁單邊化色彩濃郁，雖然21世紀後美國在打擊國家恐怖主義的行動上加強了與其他國家的合作，但美國金融制裁中單邊主義的色彩非但沒有減退，反而還通過SDNs等方式對那些與被制裁對象進行金融活動的第三方金融機構進行金融制裁。鑑於美國金融中心的地位短期內難以撼動，未來美國金融制裁立法將繼續帶有強烈的單邊主義色彩；二是隨著美國國內特殊利益集團和少數群體對國會的影響力逐步上升，其對金融立法將產生更為重要的影響；三是金融制裁立法不再侷限於聯邦政府，例如美國州與地方政府曾以違反人權等理由，對緬甸、尼日利亞、印尼等國家實施金融制裁措施，具體措施包括禁止特定投資基金向目標國從事商業活動的企業進行投資等。隨著金融制裁手段的豐富及金融市場的發展，關於金融制裁方面的立法將向更為全面而多層次的方向演進。與此同時，美國特殊利益群體的介入及地方政府頻繁發起針對他國的金融制裁也對金融制裁帶來了更多的不確定性。

綜合來看，金融制裁將在未來國際社會中發揮重大作用，針對金融制裁的立法也將隨之更加具體和複雜。

三、美國金融制裁的運行機制

美國金融制裁體系運行機制按職能可劃分為三類：決策部門、執行及監督部門和實施渠道。

1.決策部門：總統和國會

總統是美國發起金融制裁的常規決策者，國會是特定情況下的決策者，兩者之間就金融制裁體系的主導權偶有競爭並相互制約。

總統依據《國際緊急經濟權力法》和《國家緊急狀態法》等法案賦予的行政權力，可以決定是否實施金融制裁，擁有相當大的自由裁量權。總統在基於國家安全、外交政策和經濟利益等基礎上進行綜合評估，通過發佈行政命令而發起金融制裁，是常規決策者。國會就有關議題開展研究並制定金融制裁相關法案，在參議院和眾議院一致通過後提交總統簽署後生效。若總統否決提交的法案，但參議院和眾議院經過重新審議仍確定需要通過的，可以無需經總統簽署成為法律並生效執行，因此國會通過經濟制裁立法對總統的自由裁量權形成一定約束。美國所有制裁法案均須通過國會的審議，因而國會的立法權在美國金融制裁運作體系中具有不可估量的地位。

2.執行及監督部門：OFAC等行政機構

美國金融制裁的執行和監管主要通過財政部的外國資產管理辦公室（OFAC）及負責金融制裁政策制定和實施的國務院泛金融威脅和制裁部門（TSF）進行，同時也需要美國國內其他的情報和行政部門相互協調與配合。

美國財政部是主要負責金融制裁的職能部門，其下屬部門恐怖主義及金融情況辦公室(TFI)為主管部門，並設立海外資產控制辦公室（OFAC）負責具體執行和監督金融制裁。OFAC根據決策內容擬定和調整被制裁名單，並對被制裁名單的主體實施資產凍結、禁止或限制金融交易等措施。OFAC通過調查和處罰違反制裁規定者來履行其監督職能，其基於總統的授權以及相關法案，有權針對違反經濟制裁政策的實體和個人採取民事調查和執法措施，必要時也會聯合聯邦、州立甚至外國執法機關共同開展調查等一系列工作。美國國務院內設置反金融威脅和制裁部門（TSF）為主管部門，其隸屬於經濟暨商業局（EB）。反金融威脅和制裁部門下設的經濟制裁政策與實施辦公室（SPI）專門負責根據TSF相關職能制定並實施與對外政策相關的制裁。SPI的工作職責幾乎囊括了所有經濟制裁方面，其與美國財政部、商務部、國防部等行政機構具有密切的合作關係。可見，美國金融制裁的執行與監督，事實上是由多個部門聯合推進。

3.實施渠道：銀行和支付清算機構

銀行和支付清算機構是金融制裁實施的主要渠道，也是金融制裁得以實現的載體。其中，銀行是國際資金流動的重要通道，同時也是OFAC的重點監管對象，負責具體實施OFAC所要求的資產凍結、禁止或限制被制裁者在美國銀行體系內的金融活動等。支付清算機構通過切斷被制裁者獲取和使用美元的渠道，有效提升了美國金融制裁的影響。一方面是通過美元清算系統（如聯邦電子資金轉賬系統Fedwire、紐約清算所同業支付清算系統CHIPS、自動清算中心ACH等）對被制裁者相關的交易進行篩查攔截，甚至凍結相關資產；另一方面是通過國際銀行結算通道（主要是環球銀行間金融電訊協會，簡稱SWIFT）拒絕為被制裁者提供國際結算服務，使得被制裁者無法在以美元為支付結算貨幣的金融體系內活動。

四、美國金融制裁的常用手段

美國實施金融制裁主要通過限制被制裁方的資金融通活動，迫使其停止相關行為並最終接受制裁條件，進而實現其國家利益。簡言之，金融制裁主要是通過阻礙資金流動來使受制裁國承受經濟及政治壓力，大致分為以下幾種方式：

1. 凍結或罰沒被制裁對象在美資產

凍結資產是美國對被制裁國存入美國銀行的資產進行控制，包括禁止對其實行提取、轉讓、支付、交易或者任何形式的處置，是美國對外金融制裁的常用手段。OFAC通過定期發佈特別認定國民和阻截人員名單，要求美國金融機構及其海外的分支機構、外國金融機構在美的分支機構等一旦發現該清單上的客戶發生交易，立即凍結該交易資金和賬戶。通常被制裁國家的領導人和高級官員以及製造恐怖襲擊的嫌疑人在美資產被凍結的可能性較高。如2014年4月，美國以俄羅斯對克里米亞脫離烏克蘭負有直接責任為由，凍結了俄羅斯領導層7名核心成員與17家實體在美國共計1.56億美元資產。

此外，由於美國《愛國者法案》授予總統沒收被制裁者在美國管轄範圍內財產的權力，美國不僅能通過對外金融制裁對被制裁者實行經濟封鎖，還可以佔據被制裁國的財產併為自己所用。如2003年3月，美國總統布什根據該法案簽署命令，宣佈沒收伊拉克政府和伊拉克中央銀行等官方機構存放在美金融機構中的19億美元歸美國財政部所有。

2. 限制被制裁國在美國金融市場投融資

美國依託其自身高度發達的資本市場，根據其對外金融制裁的戰略需要，對國外企業在其資本市場上的投融資行為進行限制。被美國納入制裁名單的國家或企業，將無法在美國境內開展投融資行為，甚至被取消或凍結國家間或國際機構前期已簽訂的財政或大型項目資金融資，如雙邊援助款項、世界銀行和國際貨幣基金組織的信貸款項、商業融通資金等。例如，2014年8月，美國先後對俄羅斯國家石油公司和天然氣公司、俄羅斯開發銀行發佈中長期融資禁令，禁止其進入美國資本市場融資，導致俄羅斯企業海外債券損失超過400億美元。

3.切斷美元獲取能力和使用美元渠道

美國憑藉美元在國際結算中的核心地位及其管理的國際金融交易渠道，通過切斷金融活動的交易媒介，有效實施對他國的制裁。一方面，美國能通過自身金融力量截斷其他國家獲取美元的能力；另一方面，美國可以藉助自身在國際金融體系中的巨大影響，要求獨立的國際金融組織機構停止對被制裁國提供美元結算和其他服務。近年來，這項制裁在美國對外金融制裁中實施的越來越廣泛，對被制裁國的影響也非常深遠。除直接影響被制裁國的金融服務業外，還會對其國際貿易與投資造成負面影響。

此外，由於美國限制或禁止了與被制裁國銀行的間接金融業務往來，很多第三國銀行也被迫放棄與被制裁國銀行的業務，使制裁效力擴大。例如2012年3月，美國為迫使伊朗放棄核計劃，向全球最大的國際間支付清算組織SWIFT施壓，禁止伊朗金融機構通過該渠道進行匯兌交易，致使多國與伊朗的跨境金融交易受到重大影響，日本、希臘等11個國家被迫大幅減少從伊朗進口石油。

4.禁止其他金融機構與被制裁對象交易

禁止全球金融服務機構與被制裁對象交易，是指制裁國或國際機構切斷其領域內的金融機構與被制裁國之間的金融業務進行融資、貸款等業務往來，從而達到切斷被制裁國資金供應。有時制裁發起方還可以要求作為第三方的國際機構參與制裁。該手段在近年來得到長足發展，尤其美國在制裁朝鮮和伊朗過程中效能顯著。一般情況下，金融機構會配合美國政府發佈的監視名單，凍結可疑的資產和交易，從而切斷一些個人和組織與世界金融體系的關係。

雖然這種做法已經超出了法律管轄的界限，但如果金融機構不遵從美國的意志行事，美國可輕易採取吊銷信用證、鉅額罰款或吊銷其美國業務牌照等方式對金融機構進行懲罰。因此，全球金融機構會選擇遵守美國的監視名單，即時國內或國際的法律並沒有要求其這麼做。例如，2005年9月美財政部根據《愛國法案》將澳門匯業銀行列入黑名單，指控該銀行為朝鮮提供非法金融交易提供幫助。美國財政部宣稱，在該聲明生效30天后，美國可以在任何時間切斷匯業銀行與美國金融體系的聯繫。在美國的壓力下，匯業銀行凍結了朝鮮2400萬美元資金賬戶；此外，由於美國政府警告全球金融機構有可能實施更嚴厲的措施來處理該事件，多家金融機構也自願削減或終止了和匯業銀行的業務往來。

與此同時，憑藉美元在國際金融交易和貿易活動中不可替代的地位，美國還在不斷豐富其金融制裁手段的實踐。

五、美國金融制裁的主要特徵

金融制裁在長期的演變和發展中，逐漸具備了一系列特徵，這些特徵不僅突出了金融制裁的優勢，體現了金融制裁的內涵，更表現出金融制裁在制定和實施時對制裁發起者諸多領域的客觀要求。

一是以不對稱性為核心特徵，實施成本低且破壞大。美國是發起全球金融制裁最為頻繁的國家，金融制裁的不對稱性主要表現為只有美國有能力發動較為徹底的金融制裁，其他任何國家都沒有能力發動一個完全的金融制裁。首先，美國控制著全球貨幣結算網絡和最主要的支付貨幣系統，這種國際金融體系賦予了美國金融制裁中的不對稱權力，因此其他國家無法發動金融制裁且即使發動也必須在美國的配合下才能奏效。其次，

在法律層面，其他國家的制裁動議一般需要以聯合國安理會多邊決議為基礎，只有美國長期凌駕於國際法，多次繞開聯合國安理會、國際貨幣基金組織、世界銀行等國際機構協議發動金融制裁，而被制裁國基本沒有申訴及國際法律救濟渠道和機制。同時，美國實施金融制裁幾乎沒有成本，可以有針對性地實現精準打擊且難以被規避。此外，金融制裁可以在短期內對被制裁對象施加巨大壓力，使被制裁國陷入經濟困難和金融崩潰，使被制裁企業無法正常融資甚至無法生產經營，破壞力極強。

二是作為外交活動的延展，單邊主義色彩不斷增強。美國自19世紀逐步崛起以來，金融制裁就作為美國對外經濟制裁的一個重要組成部分，屢次充當其外交“大棒”。特別是第二次世界大戰以來，金融制裁便成為美國達到其外交目的的一個衍生工具，其使用與變化受美國在不同事件內外交政策和對外關係的影響，是對美國外交手段的一種重要擴展和補充。同時，美國遠超其他國家的雄厚金融實力使其在全球金融制裁中扮演至關重要的角色，美國決定發起金融制裁行動時並不需要過多考慮其他國家的反應且美國參與與否很大程度上決定了金融制裁的成敗，具有強烈的單邊主義色彩。此外，隨著《愛國者法案》等法律文件的相繼出臺，美國金融制裁的單邊色彩不斷增強，例如2012年通過的對伊朗金融制裁法案中，美國將金融制裁的範圍擴大到任何與伊朗進行金融業務的金融服務部門，制裁對象也擴展到了第三國的金融機構。

三是以雄厚金融實力為支撐，打擊對象和制裁方式更為精確。金融制裁作為一種打擊被制裁國金融業務，限制其金融活動的方式，需要以制裁發起國強大的金融實力作為支持，一方面需要完善的金融體系、健全的金融制度、完備的法律體系等為支撐；另一方面，需要在國際金融體系中佔據重要且不可替代的地位。當前只有美國同時具備這兩方面要求，也這使得美國成為無可爭議的金融制裁主要發起國。與此同時，金融制裁經過一百餘年的發展，已逐步從經濟制裁的一個組成部分獨立出來，制裁方法也由兩次世界大戰期間的寬泛式制裁走向當前針對特定對象的“聰明式”制裁，制裁路徑和制裁方法都變得更加清晰。隨著金融技術的發展和信息革命的推進，金融制裁的打擊對象也更為精確。例如，美國在1990年海灣戰爭後對伊拉克的制裁，曾讓伊拉克經濟發展大幅倒退並使得當地民眾生活深陷泥潭；但2012年對伊朗的新一輪金融制裁中，主要針對伊朗金融服務機構，旨在以禁止美元交易的手法擾亂其金融系統，制裁的針對性更為明確且顯效更快，伊朗在遭受制裁後數個月內貨幣就遭受了迅速貶值。

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