“如何合法、合规且高效的协助各类有权机关在银行办理的“查询、冻结、扣划”存款工作是银行柜面工作及管理人员常态化面临的难题之一。本文从实务中梳理了三个平衡的把握（银行内部制度与外法的平衡、客户关系维护与有权机关职权的平衡、多个有权机关权力冲突的平衡），得出“坚持原则的坚定性和适度把握策略的灵活性”的规律，有效化解此类难题。”

银行柜面难题的产生

协助有权机关办理查冻扣是商业银行柜面常见工作之一，商业银行法定性的负有协助配合的义务。于此同时，《商业银行法》和《消费者权益保护法》从基础性法律规则层面明确了银行作为金融服务机构应切实有效保护金融消费者权益，如财产安全权、信息私密权等。因此，在银行柜面中自然性的产生了有权机关查询权、查封权、扣划权等公权与金融消费者安全权、知情权等私权的冲突。银行一方面要协助公权的执行，另一方面当然性的应配合私权的落地。那么银行柜面工作人员如何做到两者兼顾和平衡，“不越位、不缺位、正确定位”呢？

“三个平衡”的把握从银行柜面实务中提炼而来，对银行柜面操作及管理人员或将带来启发和帮助。

银行内规和外法的平衡

商业银行为了防范在协助查询、冻结和扣划工作中的风险，也是对自身客户信息私密性和财产安全性的保护，通常情形下，有自身内部的操作规范或审批流程，但有权机关有些要求协助的事项又具有很强的时效性，尤其是对存款的冻结，因此两者之间往往会存在冲突，但这种冲突不是不可调和，而应努力需求平衡。

一是要正确处理好是否要求一定要在客户开户的网点才可办理协助事宜。2002年《金融机构协助查询冻结扣划工作管理规定》第三条第二款规定，“金融机构协助查询、冻结和扣划存款，应当在存款人开户的营业分支机构具体办理。”此规定在目前绝大多数的银行都已经实现了账务数据集中联网处理，加之“点对点”查询系统、“总对总”查询模式的背景下，已经不符时宜。一些金融机构为了降低临柜人员由于对法律法规以及业务技能不熟可能导致的操作风险，专门指定了受理此类业务的网点，这也容易引起金融机构和有权机关的冲突。建议商业银行在完善自身内部制度以及信息系统的前提下，从风险实际可控的原则出发，提高协助有权机关的办理效率。

二是要明确协助办理不应以银行内部审批通过为前置条件。由于商业银行无对有权机关要求协助事项进行实体审查的义务，为了满足有权机关时效性的要求，目前有关立法在这一问题的认识上是达成一致的。《最高人民法院中国人民银行关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》法发〔2000〕21号第一条规定，“人民法院查询被执行人在金融机构的存款时，执行人员应当出示本人工作证和执行公务证，并出具法院协助查询存款通知书。金融机构应当立即协助办理查询事宜，不需要办理签字手续，对于查询的情况，由经办人签字确认”，明确提出“不需要办理签字手续”，至于银行内部制度如何规定在所不论。且《民事诉讼法》司法解释第一百九十二条规定，“有关单位接到人民法院协助执行通知书后，以需要内部请示、内部审批，有内部规定等为由拖延办理的，人民法院可以适用民事诉讼法第一百一十四条规定处理”，进一步明确了办理时效性的要求以及拖延办理将面临的法律风险。

三是要明确以邮寄方式取代现场方式不应给予受理。一些有权机关为了提高业务办理效率，节约执行成本，通过邮寄查询、冻结和扣划所需法律文书的方式来代替执行人员现场办理，此种方式不同于通过信息化执行的方式，信息化执行的方式具有严密的身份识别程序和信息安全措施。由于银行临柜人员无法对邮寄方式的主体开展真实性审查，2002年《金融机构协助查询冻结扣划工作管理规定》第二十一条明确规定：“查询、冻结、扣划存款通知书与解除冻结、扣划存款通知书均应由有权机关执法人员依法送达，金融机构不接受有权机关执法人员以外的人员代为送达的上述通知书。”

客户权益把握和有权机关职权的平衡

恰如上文所言，有权机关的公权和金融消费者的私权发生冲突和矛盾在银行协助执行中往往是常态，因此正确处理客户关系维护与有权机关职权的平衡则尤为重要。

某银行大客户一次前往银行要支取现金40万元，银行临柜人员查询后告知客户，因账户金额被法院冻结了无法取出，客户生气质问银行：“我作为你们银行的大客户，我的钱被法院给冻结了，在冻结之前，你们不告知我，我可以理解，因为银行的人不可以提前通风报信。但在冻结之后，为什么不主动告知我，导致我着急用钱而无法取用？”客户并以此为由要投诉银行。

第一个问题：银行有无义务在协助冻结客户资金后主动告知被执行人？2002年《金融机构协助查询冻结扣划工作管理规定》第十三条规定，“金融机构在协助有权机关办理完毕查询存款手续后，有权机关要求予以保密的，金融机构应当保守秘密。金融机构在协助有权机关办理完毕冻结、扣划存款手续后，根据业务需要可以通知存款单位或个人。”

该条款的关键词之一在于“可以”，“可以”是授权性规范，而非义务性规定，金融机构根据个案的具体情形可以通知被执行人，也可以不通知。实务中较为经常的还会遇到这样的问题，银行临柜人员协助有权机构查询后，在有权机关未明确要求保密的情形下，是否可以主动告知被查询人，尤其是银行的大客户？

根据《银行业金融机构协助人民检察院、公安机关、国家安全机关查询冻结工作规定》（银监发2014年53号）第七条规定，“银行业金融机构在接到协助查询、冻结财产法律文书后，应当严格保密，严禁向被查询、冻结的单位、个人或者第三方通风报信，帮助隐匿或者转移财产。”从上述法条的文义解释看，该法条是设定了银行在获知协助查询信息后在协助操作完毕前禁止主动通知被执行人的义务，而2002年《金融机构协助查询冻结扣划工作管理规定》第十三条的规定，是设定了金融机构协助操作完毕后在有权机构要求保密前提下禁止主动告知的义务，加之《消费者权益保护法》第八条规定“消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利”，以及《中国银监会关于印发银行业消费者权益保护工作指引的通知》第九条规定“银行业金融机构应当尊重银行业消费者的知情权和自主选择权，履行告知义务”，在有权机关未明确要求保密的情形下，根据当事人的要求，金融银行应当告知其账户被查询情况，至于是否主动告知，在“法无禁止即为允许”的原则下，金融机构可以根据个案具体情况区别对待。

本案中，在银行临柜人员告知客户系协助法院冻结之后，客户仍不依不饶，不相信银行工作人员，要求看证据，即法院当时出具的协助冻结存款通知书。

第二个问题：银行临柜人员是否可以将此通知书呈阅客户？

多个有权机关权利的平衡

多个有权机关针对同一客户存款采取强制措施在银行前台并不罕见，法院与法院之间可能会产生权力冲突、法院与公安亦可能产生权力冲突，银行柜面工作人员可根据下列规则做好多个有权机关权利的平衡工作。

一是遵循”轮候“原则。根据《最高院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十八条的规定，“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结”。

二是遵循”先来后到“原则。根据《金融机构协助查询冻结扣划工作管理规定》第十八条的规定，“在冻结期限内，只有在原作出冻结决定的有权机关做出解冻决定并出具解除冻结存款通知书的情况下，金融机构才能对已经冻结的存款予以解冻。被冻结存款的单位或个人对冻结提出异议的，金融机构应告知其与做出冻结决定的有权机关联系，在存款冻结期限内金融机构不得自行解冻”。

三是遵循”处置优先权和受偿优先权“调和原则。在实务中，还会出现享有优先权的债权人向法院申请直接扣划以被其他法院冻结在先的银行存款的情形，根据《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》法释（2016）6号（2016年4月14日起施行）的规定，“执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结法院负责处分查封财产，但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权，自查封之日起已超过60日，且首先查封法院就查封财产尚未发布拍卖公告或者进入执行程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行”，因此对于银行前台工作人员而言是否应当给与配合关键应审查申请扣划的法院是否持有移送函，以此判断其是否同时享有了处置优先权和受偿优先权。

原则坚定性和策略灵活性的兼顾

综上所述，商业银行协助有权机关查询、冻结和扣划的工作具有多样性、多变性，但万变不离其宗，仍然有规律可循：

首先应遵循原则的坚定性，法律或制度具有刚性，不可越雷池一步，既然法有规定，那么银行就应该按照法律刚性规定操作，这是商业银行合规经营和管理的基础。

其次应遵循策略的灵活性，不能太过于僵化和机械，“条条大路通罗马”，殊途可以同归，要注意服务的柔性或方式方法的多样性。从维护大客户的关系角度出发，在合法的前提下，银行给予积极配合，“何乐而不为之”，这不失为双赢。

本文节选自作者所著《商业银行柜面业务操作法律风险防范与治理2.0》一书。

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