裁判要點
從保護勞動者權益角度出發，對於用人單位未按時足額繳納社會保險費用的，勞動行政保障部門依據《勞動保障監察條例》第二十條規定，以企業未依法繳納社會保險費行為在2年內未被發現，也未被舉報、投訴為由不再查處的，人民法院不應予以支持，當事人請求履行查處職責，且能夠提供相應材料初步證明企業存在未依法繳納社會保險費用的，人民法院應當判決責令有關勞動保障行政部門履行相應職責。
裁判文書
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2019）魯行再69號
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）山東省社會保險事業中心（原山東省社會保險事業局），住所地濟南市歷下區解放東路16號。
法定代表人亓軍，主任。
委託代理人陸洋，該單位工作人員。
被申請人（一審原告、二審上訴人）孫溧，女，1963年10月5日出生，漢族，現住日照市東港區129號。
被上訴人（一審被告）山東省人民政府，住所地濟南市歷下區省府前街1號。
法定代表人龔正，省長。
原審第三人中國郵政儲蓄銀行股份有限公司山東省分行，住所地濟南市高新區經十路7000號漢峪金融商務中心4區6號。
負責人焦玉泉，行長。
再審申請人山東省社會保險事業中心（以下簡稱省社保中心）因與被申請人孫溧、被上訴人山東省人民政府（以下簡稱省政府）、原審第三人中國郵政儲蓄銀行股份有限公司山東省分行（以下簡稱山東郵儲銀行）社會保險行政處理、行政複議糾紛一案，不服濟南市中級人民法院（2018）魯01行終684號行政判決，向本院申請再審。本院於2019年12月9日作出（2019）魯行申416號行政裁定，裁定本案由本院進行提審。本院依法組成由審判員侯勇、審判員李拙、審判員李莉軍參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。
原一審法院查明：原告孫溧原為山東郵政公司職工，後又與第三人山東郵儲銀行建立勞動關係。2016年6月13日，被告省社保中心收到原告孫溧的《社保違法行為投訴並請求處理書》，該投訴書反映上述兩用人單位未為其足額繳納養老保險費的行為。2016年6月14日、2016年7月11日，被告省社保中心先後向上述兩用人單位分別書面下達了社會保險稽核通知和補充提供相關資料通知，要求兩用人單位提供孫溧歷年工資發放證明、營業費用賬務明細等與工資總額相關的記賬憑證及原始憑證。經查，被告省社保中心發現2008年7月至2009年12月的社會保險費繳費基數應以孫溧在山東郵政公司的工資數額為計算依據，而該公司尚未提供完整財務資料，故被告省社保中心僅對第三人山東郵儲銀行為孫溧繳納2010年1月至2013年10月養老保險費繳費基數進行了核查。被告省社保中心查明第三人山東郵儲銀行2010年1月至2013年10月為孫溧申報的繳納養老保險年繳費基數分別為49062.48元、50476.80元、61368.00元、56500.00元。而被告省社保中心根據第三人山東郵儲銀行提交的財務資料，核定孫溧該期間的養老保險費年繳費基數應為50972.01元、54134.65元、60713.56元、53697.57元，用人單位確實存在少繳的情形，遂依照《中華人民共和國社會保險法》第六十三條、第八十六條規定，於2016年8月10日作出《社會保險費限期補繳通知》（魯社保稽補字〔2016〕2號），要求第三人山東郵儲銀行按要求補繳未足額繳納的養老保險費及滯納金，並於同日作出《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕1號）告知原告孫溧上述核查結果。
原告孫溧不服被告省社保中心作出的上述告知書，於2016年10月10日向被告省政府提起行政複議，被告省政府收到申請後作出《補正行政複議申請通知書》（魯政復辦補字〔2016〕111號）要求原告補充材料。原告孫溧按要求補正後，被告省政府於2016年10月28日作出《行政複議受理通知書》(魯政復辦受字〔2016〕484號)，對原告的複議申請依法予以受理。2016年11月4日，被申請人省社保中心作出《行政複議答覆書》。被告省政府經複議認為，該局根據原告孫溧的舉報，進行社保稽核後，作出《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕1號）的行為符合法律規定，並無不當，故於2016年12月13日作出《行政複議決定書》（魯政複決字〔2016〕484號），決定予以維持。
另查明，對原告孫溧反映的山東郵政公司未足額繳納養老保險費的行為以及第三人山東郵儲銀行2008年7月至2009年12月是否存在未足額為孫溧繳納社會保險費的問題，被告省社保中心於2016年9月29日作出《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕2號）及其附件《社會保險限期補繳通知》（魯社保稽補字〔2016〕3號）予以確認。該稽核行為的合法性問題，已由(2017)魯0102行初73號行政訴訟案件另案處理。
原一審法院認為：因《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕2號）的合法性問題已另案處理，故本案僅涉及《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕1號）及其附件的合法性和《行政複議決定書》（魯政複決字〔2016〕484號）程序是否合法的問題。
首先，關於《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕1號）及其附件的合法性問題。根據《中華人民共和國社會保險法》第六十三條第一款規定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費徵收機構責令其限期繳納或者補足”。本案中，被告省社保中心作為山東省人民政府的社會保險費徵收機構，對原告孫溧反映用人單位少繳養老保險事宜有作出行政處理的職權。
《社會保險稽核辦法》第十條規定：“社會保險經辦機構對社會保險費繳納情況按照下列程序實施稽核：（一）提前3日將進行稽核的有關內容、要求、方法和需要準備的資料等事項通知被稽核對象，特殊情況下的稽核也可以不事先通知；（二）應有兩名以上稽核人員共同進行，出示執行公務的證件，並向被稽核對象說明身份；（三）對稽核情況應做筆錄，筆錄應當由稽核人員和被稽核單位法定代表人（或法定代表人委託的代理人）簽名或蓋章，被稽核單位法定代表人拒不簽名或蓋章的，應註明拒籤原因；（四）對於經稽核未發現違反法規行為的被稽核對象，社會保險經辦機構應當在稽核結束後5個工作日內書面告知其稽核結果；（五）發現被稽核對象在繳納社會保險費或按規定參加社會保險等方面，存在違反法規行為，要據實寫出稽核意見書，並在稽核結束後10個工作日內送達被稽核對象。被稽核對象應在限定時間內予以改正。”本案中，被告省社保中心接到原告孫溧的舉報後，及時向第三人山東郵儲銀行下達了《社會保險稽核通知書》（魯社稽通〔2016〕1號）、《關於補充提供孫溧投訴事項相關資料的通知》（魯社稽通〔2016〕3號），根據用人單位提供相關財務資料，核定了原告2010年1月至2013年10月養老保險年繳費基數，發現確實出現少繳的情形，遂依法要求第三人山東郵儲銀行按時補繳未足額繳納的社會保險費，同時書面告知了原告孫溧核查結果，稽核行為程序合法，並無不當。
根據《關於印發的通知》（勞辦發〔1997〕116號），職工本人一般以上一年度本人月平均工資為個人繳費基數。依照上述規定，被告省社保中心認定原告孫溧2008年7月至2009年12月養老保險費基數，應以原告孫溧在山東郵政公司發放的工資總數額計算取定，因該公司尚未提交完整的工資發放證明，故《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕1號）及其附件僅就原告孫溧2010年1月至2013年10月的社會保險費基數進行稽核，對原告孫溧2008年7月至2009年12月養老保險費是否存在少繳的情形另行處理，該做法並無不當。且被告省社保中心按照國家統計局《關於工資總額組成的相關規定》《關於規範社會保險費繳費基數有關問題的通知》（勞社險中心函〔2006〕60號）的規定，根據第三人山東郵儲銀行提供的財務資料，發現該單位2010年1月至2013年10月為孫溧申報的繳納養老保險年繳費基數分別為49062.48元、50476.80元、61368.00元、56500.00元，與依法應當繳數50972.01元、54134.65元、60713.56元、53697.57元並不一致，確實存在少繳的情形，遂根據《中華人民共和國社會保險法》第六十三條、第八十六條之規定，要求該單位依法補繳，該行為主要證據充分，適用法律亦無不當。
其次，關於《行政複議決定書》（魯政複決字〔2016〕484號）程序是否合法的問題。《中華人民共和國行政複議法》第十二條第一款規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政複議，也可以向上一級主管部門申請行政複議”。依照上述規定，針對省社保中心作出的具體行政行為提出的行政複議，被告省政府作為該機關的本級人民政府，有予以受理並作出行政複議決定的行政職權和管轄權限。且該法第三十一條第一款規定：“行政複議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政複議決定；但是法律規定的行政複議期限少於六十日的除外……”。本案中，被告省政府作出的《行政複議決定書》（魯政複決字〔2016〕484號），在受理、通知複議參加人、送達等各個環節均符合法律規定，程序合法完備，並無不當。原告孫溧的訴訟請求無事實根據和法律依據，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決：一、駁回原告孫溧要求撤銷被告山東省社會保險事業局於2016年8月10日作出的《社會保險稽核告知書》（魯社保稽告字〔2016〕1號）的訴訟請求；二、駁回原告孫溧要求撤銷被告山東省人民政府於2016年12月13日作出的《行政複議決定書》（魯政複決字〔2016〕484號）的訴訟請求；三、駁回原告孫溧要求責令被告山東省社會保險事業局重新出具稽核告知書，按照原告提供的財務資料確認相關數據，通知第三人為原告補繳2008年7月至2013年10月期間養老保險費的訴訟請求。
原二審法院認為：《勞動保障監察條例》第二十條規定：“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在兩年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規定的期限，自違反勞動保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，自行為終了之日起計算。”該法條明確規定了勞動保障行政部門對勞動違法行為查處的追究時效及超過追究時效的法律後果，即對於超過兩年追究時效的違法行為，勞動保障行政部門不再予以查處。本案中，上訴人孫溧要求被上訴人省社保中心稽核第三人山東郵儲銀行2010年1月至2013年10月期間為其繳納的社會保險費，即使第三人山東郵儲銀行對此存有“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為”，該違法行為最遲已於2010年10月終了。依法行政要求行政機關堅持法律至上，依法行使行政權力，履行國家管理職能，保護公民的合法權益，不能過分追求對公民權益的保護而置既有法律規定於不顧。勞動和社會保障部《關於實施＜勞動保障監察條例＞若干規定》第十八條規定：“對符合下列條件的投訴，勞動保障行政部門應當在接到投訴之日起5個工作日內依法受理，並於受理之日立案查處：（一）違反勞動保障法律的行為發生在2年內的；……。”上訴人孫溧於2016年6月向被上訴人省社保中心投訴時，被上訴人省社保中心應當對被投訴的違法行為是否超過追究時效進行審查，以確認相應投訴是否符合立案條件。《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規定：“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。”該規定要求行政審判對行政行為合法性進行審查和監督，糾正行政機關的違法或不當行為。本案中，被上訴人省社保中心未對追究期限進行審查即予以立案並作出《社會保險稽核告知書》，違反了相關規定，該告知書依法應予撤銷。《最高人民法院關於適用的解釋》第一百三十五條第一款規定：“ 複議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一併審查複議決定的合法性。”基於同樣的理由，被上訴人省政府作出的魯政複決字[2016]484號《行政複議決定書》違法，應一併予以撤銷。
綜上，原一審判決認定事實清楚，但未對兩被上訴人作出的行政行為予以糾正，屬於法律適用錯誤，應予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十七條、第八十九條第一款第（二）項之規定，判決：一、撤銷濟南市歷下區人民法院（2017）魯0102行初72號行政判決；二、撤銷被上訴人山東省社會保險事業局作出的魯社保稽告字[2016]1號《社會保險稽核告知書》；三、撤銷被上訴人山東省人民政府作出的魯政複決字[2016]484號《行政複議決定書》；四、責令被上訴人山東省社會保險事業局於法定期限內對上訴人孫溧的申請重新作出答覆；五、駁回上訴人孫溧的其他訴訟請求。
省社保中心申請再審稱：《中華人民共和國社會保險法》第八十六條規定，“用人單位未按時足額繳納社會保險費用的，由社會保險費徵收機構責令限期繳納或者補足，並自欠款之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數額一倍以上三倍以下的罰款。”《勞動保障監察條例》第十一條第七項規定，“勞動保障行政部門對下列事項實施勞動保障監察：用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況”，第二十條規定，“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在2年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規定的期限，自違反勞動保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，自行為終了之日起計算。”《中華人民共和國社會保險法》第二十七條第二款規定，“職工認為用人單位有未按時足額為其繳納社會保險費等侵害其社會保險權益行為的，也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費徵收機構依法處理。社會保險行政部門或者社會保險費徵收機構應當按照社會保險法和《勞動保障監察條例》等相關規定處理。在處理過程中，用人單位對雙方的勞動關係提出異議的，社會保險行政部門應當依法查明相關事實後繼續處理。”社會保險費徵收機構和勞動保障行政部門不是一個部門，社會保險行政部門應當嚴格執行二年的規定。原審法院直接將社會保險經辦機構認定為勞動保障行政部門，認為社會保險經辦機構應當執行《勞動保障監察條例》的規定，屬適用法律錯誤。請求撤銷原審判決。
本院認為：《勞動保障監察條例》第二十條規定，“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在兩年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規定的期限，自違反勞動保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，自行為終了之日起計算。”該條款雖然規定了勞動保障行政部門對勞動違法行為查處的追究時效及超過追究時效的法律後果，即對於超過兩年追究時效的違法行為，勞動保障行政部門不再予以查處，但從保護勞動者權益角度出發，對於用人單位未按時足額繳納社會保險費用的，勞動行政保障部門依據《勞動保障監察條例》第二十條規定，以企業未依法繳納社會保險費行為在2年內未被發現，也未被舉報、投訴為由不再查處的，人民法院不應予以支持，當事人請求履行查處職責，且能夠提供相應材料初步證明企業存在未依法繳納社會保險費用的，人民法院應當判決責令有關勞動保障行政部門履行相應職責。原二審法院認為省社保中心未對追究期限進行審查即予以立案並作出《社會保險稽核告知書》違反了相關規定應予以撤銷不妥，本院予以糾正。省社保中心接到孫溧的舉報後，及時向第三人山東郵儲銀行下達了《社會保險稽核通知書》（魯社稽通[2016]1號）、《關於補充提供孫溧投訴事項相關資料的通知》（魯社稽通[2016]3號），根據用人單位提供相關財務資料，核定了孫溧2010年1月至2013年10月養老保險年繳費基數，發現確實出現少繳的情形，遂依法要求第三人山東郵儲銀行按時補繳未足額繳納的社會保險費，同時書面告知了孫溧核查結果，稽核行為證據充分，程序合法，並無不當。省政府作出的涉案複議決定書亦符合法律規定，程序合法，亦無不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百二十三條第（三）項之規定，判決如下：
一、撤銷濟南市中級人民法院（2018）魯01行終684號行政判決；
二、維持濟南市歷下區人民法院（2017）魯0102行初72號行政判決；
原一、二審案件受理費各50元，均由孫溧負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 侯 勇
審 判 員 李 拙
審 判 員 李莉軍
二〇一九年十二月二十三日
書 記 員 楊柳青
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