圖為第十九屆全國檢察理論研究年會暨中國法學會檢察學研究會年會現場
4月24日，在第十九屆全國檢察理論研究年會暨中國法學會檢察學研究會年會上，北京市檢察院黨組書記、檢察長敬大力作了題為《司法體制改革應當注意的幾個重點問題》的發言。
圖為北京市檢察院黨組書記、檢察長敬大力發言
敬大力在發言中談到：
當前，檢察機關正處於恢復重建40年來前所未有的深刻變局之中，認真思考如何在強化各項檢察職能上謀取新的更大發展，科學回答“檢察機關往何處去”的重大問題，是擺在我們面前的時代課題。對於這個問題，廣大檢察人員關注、關切，心之所繫、情之所依，期望找到主心骨、吃到定心丸。
近期，最高人民檢察院張軍檢察長在幾次會議和調研活動中，包括到北京市檢察院調研時，深刻闡述了“講政治、顧大局、謀發展、重自強”四個方面的主線要求，提出各級檢察機關要落實憲法職責，推動檢察事業創新發展，吹響了檢察機關適應歷史性變革、抓好新時代檢察工作的集結號，使全國檢察機關倍受鼓舞、充滿期待。
敬大力首先談到準確把握檢察機關的性質和職能的問題
檢察機關的性質和職能，也就是檢察機關的基本定位和主責主業問題。憲法規定檢察機關是國家的法律監督機關。相關法律法規對檢察機關的基本職權也有明確規定。檢察機關 “主責主業”這個問題為什麼會成為當前一個熱點問題，有三個背景因素。
♢配合國家監察體制改革，檢察機關的反貪、反瀆、預防職能劃轉、機構撤銷、人員轉隸，有些檢察機關自身不適應，急於尋找新的工作增長點。這是直接原因。
♢長期以來關於檢察機關的憲法定位和基本職能存在認識誤區，對檢察機關究竟“幹什麼”“怎麼幹”沒有形成定論，職責定位模糊不清問題突出。這是歷史原因。
♢各項改革疊加聚合，給檢察職能、檢察權帶來了很大的變動，檢察機關在國家權力體系中的定位和關係需要重新理順，需要搭建新的理論框架，將新的職能（如公益訴訟、對行政權的監督）、新的關係（如與監察委員會的銜接）解釋清楚。這是現實原因。
基於以上三大背景因素，回應檢察機關的定位和主責主業問題，實質是在回答“建設一個什麼樣的檢察，怎樣建設檢察”。這個問題解決不好，將影響深化改革的根本方向。
檢察機關的性質和職能問題，關係檢察機關總體工作佈局和重大檢察體制機制構建，影響深遠。檢察機關是黨領導下的法律監督機關和司法機關；要堅持檢察機關法律監督的憲法定位，認真履行檢察監督和司法辦案的法定職責。這一論斷主要有三層意思。
▷▷ 憲法定位的一元化。張軍檢察長講的很明確，要牢牢把握檢察機關的憲法定位，把憲法賦予檢察機關的職責落到實處。在憲法定位層面，檢察機關是國家的法律監督機關，就是以其最根本的性質區別於其他國家機關。
▷▷ 兩大工作主線，即檢察監督和司法辦案。張軍檢察長指出，檢察機關是黨領導下的法律監督機關和司法機關。從這個基本判斷出發，可以歸納出檢察監督和司法辦案兩大主責主業。檢察監督指對訴訟活動以及一定範圍內的行政權的監督，主要是對這些訴訟違法和行政違法的調查核實糾正。司法辦案是辦理訴訟案件，主要是對某一訴訟案件的事實、證據和適用法律的檢察審查和檢察裁量。對此，中央有規定，學界有共識，社會也充分認同。
▷▷ 三項基本職能，即監督、審查、追訴。監督主要是指偵查監督、刑事審判監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督、刑事執行監督“五大監督”；在傳統訴訟監督基礎上，再加上擴展的監督職能，組成一個完整的檢察監督體系。審查是指檢察機關對於依法受理或發現的案件（事項），通過查閱卷宗、調查核實、聽取意見、訊問或詢問相關人員等活動，進行的法定程序的審查工作。主要包括逮捕必要性審查、起訴必要性審查、羈押必要性審查等。追訴包括刑事公訴、民事公訴、行政公訴“三大公訴（追訴）”。
北京檢察實踐證明，堅持“一元定位、兩大主線、三項職能”，有利於將憲法定位、法律法規、改革要求和檢察實際結合起來，成為推動檢察工作創新發展的理論指引。在研究檢察機關主責主業問題上，關鍵不是尋求所謂新的增長點，以替代已經劃轉走的職偵職能，而是要科學定位，全面履職，把工作做到點子上、做到老百姓心坎裡，圓滿完成黨和人民賦予檢察機關的各項職責使命。
敬大力其次談到準確把握深化改革的重點的問題
當前，司法體制改革已經完成了基本面上的改革，搭建起了“四梁八柱”的主體框架。也就是說，改革經過謀劃部署期、新舊轉換期之後，正式步入了“後改革期”。“後改革期”不是改革的完成時，而是進行時，主要著眼於固化改革成果，彰顯改革成效，注重綜合配套，推進系統集成，實施改革“精裝修”。在改革進入深水區、檢察機關轉型發展的關鍵階段，根據“後改革期”的階段性特徵，主要應抓好三個方面的重點。
第一，進一步推動綜合配套改革，促進改革系統集成。也就是說要提高改革的體系化、精細化和適應性。體系化是指：注重各方面改革的系統性、整體性、協同性，對司法責任制改革、自身適應性改革與各項訴訟制度改革整體考慮，一體推進，使各項改革任務相互支撐、銜接配套、系統集成，樑柱與瓦塊之間組成有機整體，更好地發揮疊加聚合效應。精細化是指：從初創時期的原則性、框架性改革，轉向操作性、具體化改革，從細處著眼、往深處用力，進行“精裝修”，確保新的檢察權運行模式更加高效有序。
適應性是指：圍繞改革後的權力運行模式和司法責任制新要求，完善配套保障，使觀念、人員、組織、設施、設備等各方面協調契合，為改革提供客觀化的依託和載體，展現看得見、摸得著的改革成效。基於對“後改革期”以上三個方面要求的把握，北京市檢察機關自去年11月起，在地方檢察機關事權範圍內，研究部署了十項重大工作試點，包括強制措施審查職能優化配置、刑事檢察“兩主”作用、檢察監督“五化”建設、新型檢察管理監督工作機制等十個方面。這些試點涉及檢察機關職能優化配置、工作格局調整、機制轉型升級、人力資源整合，都是在中央司法體制改革整體框架內的深化細化實化。比如刑事檢察“兩主”作用試點，旨在根據審查起訴、起訴裁量、出庭公訴三個階段的職能特點，通過嚴把審查關、起訴關、出庭關，發揮檢察機關在審前程序中的主導作用和指控、證明犯罪的主體作用，更好地適應以審判為中心的刑事訴訟制度改革，以審查實質化推動庭審實質化。
第二，完善檢察機關行使監督權的法律制度。黨的十八大以來，中央更加重視檢察機關發揮監督作用，不斷突破訴訟監督的傳統工作領域，逐漸向監督行政執法，監督行政強制措施，監督法院調解、執行拓展，檢察機關在國家治理體系中的地位和作用越來越凸顯。黨的十八屆四中全會提出“
完善檢察機關行使監督權的法律制度”的要求，檢察機關落實情況不盡理想，比如在司法改革規劃中並沒有將其作為重點，法律監督的規範化、制度化、程序化、體系化、信息化，乃至法制化水平不高。為避免檢察監督分散化、碎片化的危險，必須整體謀劃、加強統籌、協同推進。建議在人民檢察院組織法、刑事訴訟法修改時，將檢察監督作為一個整體加以考慮，細化實踐操作規程，解決不注重調查取證和證據審查、無案號、無卷宗、無時限、隨意性等問題，推動重大監督事項由“辦事模式”向“辦案模式”轉變。針對檢察監督制度在法律上缺失的情況，建議地方立法先行一步，通過出臺加強檢察監督工作的決定，固化、確立地方實踐探索，為出臺全國層面上的檢察機關法律監督法做好準備，最終解決檢察監督有職權無程序的問題。第三，進一步優化檢察職權配置。內設機構改革是當前檢察改革的熱點。張軍檢察長到湖北省檢察機關調研時強調，要注重抓好內設機構改革，以辦案質量和效率為依循科學設置內設機構，促進新時代檢察事業發展內生動力的增長。
司法改革以來，傳統的層層審批辦案模式向檢察官辦案責任制轉變，內設機構定位於專業平臺和管理單元；適應國家監察體制改革、人員分類管理和人財物省級統管的改革要求，需要檢察機關、特別是省級檢察機關統籌檢力資源配置，推進自身適應性改革。建議遵循司法規律和檢察工作規律，科學部署、合理佈局、優化配置檢察工作和檢察資源。設置的依據和模式有以下三點：
◆ 堅持訴訟職能與監督職能適當分離、案件管理職能與案件辦理職能適當分離、司法行政事務管理權和檢察權適當分離。實行訴訟職能和訴訟監督職能適當分離、機構分設，是檢察職能的優化配置，是為了更好監督訴訟違法行為，符合“在辦案中監督，在監督中辦案”的要求，不是脫離司法辦案、脫離各類訴訟、脫離權力運行，要做到司法辦案和檢察監督兩手抓、兩手硬、兩手協調，工作運行“分得開”，工作協調“連得上”。根據實際情況，要切實加強檢察監督工作，就應當建立專門化的監督機構；沒有條件建立專門機構的，也應設立專門辦案組，或者指定專人負責。
◆ 堅持扁平化管理和專業化建設相結合。機構精簡與職能優化齊推進，綜合機構和業務機構同步改，組建以檢察官為核心的專業化新型辦案團隊，成立辦理各種特定犯罪案件的專業機構，改變以往“流水線、鏈條式”的傳統辦案模式，充分發揮“專業化、專門化”辦案機制的優勢。
◆ 按照檢察職能和履職需要科學設置機構和辦案組織。北京檢察機關經上級審批，進行了內設機構改革，得到中央政法委的充分認可。今後將繼續深化改革，圍繞檢察機關偵查監督、刑事審判監督、刑事執行監督、民事檢察、行政檢察工作，完善監督體系，設置專門監督機構或組織，組建監督方陣；圍繞司法辦案，建立刑事檢察、經濟犯罪檢察、國家安全和公共安全檢察、職務犯罪檢察
“四位一體”刑事檢察工作格局，橫向同公安、法院互通，縱向上下級檢察院貫通。圍繞強制措施審查、監督、司法救濟等職能優化配置，合理設置工作機構。通過以上佈局和配置，將推動建立機構設置合理、職責劃分明晰、編制配備精幹、運轉有序高效的檢察工作機制。敬大力最後談到推動建立科學的檢察理論體系的問題
張軍檢察長指出：“新形勢下，調研工作也要有新作為。” 張軍檢察長在上午的講話中專門強調了加強新時代中國特色社會主義檢察理論研究的重要意義。新時代要有新作為，新時代呼喚新理論，新理論要解決新問題。
第一，堅持理論的自覺，保持理論的清醒，推動理論的成熟。成熟定型的制度根植於成熟定型的理論。檢察事業的科學發展離不開科學的理論引領。理論不成熟、不定型，左右搖擺，不成定論，檢察改革就容易迷失方向，來回拉抽屜、翻烙餅，錯失發展機遇，進而陷入被動局面。檢察改革實踐一再證明，理論基礎較為紮實、理論準備較為充分的改革任務，改革推進就比較順暢、成效比較明顯。如果缺乏理論引領，在理論上“跛足”，就必然造成改革在理論上根基不穩、難以推進。
第二，探索創立中國特色社會主義檢察理論體系。從體系的角度講，主要包括檢察機關的地位和性質，檢察領導體制，檢察職能及其優化配置，檢察工作基本理念，檢察政策，組織體系，管理監督等內容。這些問題解決得如何，將根本制約著檢察改革的成效。要堅持檢察理論研究的實踐性，這就是：
▷ 要堅持問題導向，直面改革難題，開展理論攻關。改革就是解決實際問題。
▷ 要堅持頂層設計和基層首創相結合，關注基層實踐，發揮基層創新精神，及時將地方試點經驗進行理論提升，納入理論體系。
▷ 要做到理論與實踐相結合，從實踐中來，到實踐中去，知行合一、辯證統一，堅持用實踐檢驗成效，堅決反對崇洋媚外、生搬硬套，堅決反對空洞的脫離實際的理論和理論上的虛無主義。
第三，解放思想、探索創新、破除桎梏。深化改革必然觸動傳統觀念、傳統模式、習慣勢力和利益格局，僵化保守，消極等靠，在原地打轉，不是真改革、而是假改革。要以慶祝改革開放40週年為契機，繼續解放思想，打破條條框架，衝破利益藩籬，接燙手的山芋、啃難啃的骨頭，堅定不移地推動理論創新和制度創新，促進中國特色社會主義檢察制度更加成熟定型。
敬大力檢察長的發言引起參會代表熱議，對其中準確把握檢察機關的性質和職能、準確把握深化改革的重點、推動建立科學的檢察理論體系等觀點，以及北京市檢察機關所做出的改革實踐探索，給予了高度評價。
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