國稅君與地稅君又要在一起了！
國務院機構改革方案出爐，有一條排在最末，但影響面巨大，那就是“改革國稅地稅徵管體制”“將省級和省級以下國稅地稅機構合併”。稅收是財政的主要來源，財政又是經濟與政治的交匯點，而且據專家稱，目前全國國稅、地稅系統加一起近80萬人，這一涉及國家財政、牽涉80萬人的改革，其深刻變化遠非“兩塊牌子變一塊”那麼簡單。
分稅制
“只有瞭解它的過去，才能讀懂它的現在。”要理解國稅與地稅的合併，不妨追溯到它們為何分開。也只有理解了發軔於24年前的那次分稅制改革，我們才能更完整地理解這一輪改革的邏輯。
今天，眾所周知，要建設“超級工程”，要持續在教育均等化上發力，要推進精準脫貧、提升社會保障水平，都必須加強國家能力。而國家能力，離不開財力。但是在1994年之前，這些看起來都像是難以完成的任務。當時，中國財政體制採用“包乾制”，地方每年向中央交納定額財政稅收。這種框架下，不少地方就有衝動去減免企業稅收，做小盤子，截留經濟發展成果。因為中央對地方的持續讓利放權，所以當時中央日子緊得很，甚至出現了問地方借錢的怪現象。正如學者王紹光在一項研究中指出，當時主要存在兩大問題：一是地方政府用其掌握的財力追逐地方利益；二是中央政府缺乏必要的財力進行宏觀調控。
如何提高財政收入在國民收入中的比重？如何提高中央財政收入在財政總收入比重？提高“兩個比重”，成為當時壓在中央心頭的巨石。1992年，黨的十四大提出要深化分配製度的改革，統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業、中央與地方的分配關係，逐步實行“稅利分流”和分稅制。這套分稅制改革方案，簡單地說，就是實現中央和地方“分灶吃飯”。具體來說，不再是一本賬，而是區分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，國稅部門負責徵收中央稅收，地稅部門負責徵收地方稅收。
國稅地稅並行的制度平穩運行了24年，功不可沒。瞭解新中國財政史的人都會知道，沒有哪一個時期的稅收制度能夠像1994年的分稅制那樣保持如此長時期的穩定，也沒有人會否定分稅制改革給中國政治經濟帶來的深刻影響。1994年以來的分稅制改革，深刻改變了中央與地方的關係，也深刻地改變了政府與市場的關係，由此帶來的發展堪稱世界奇蹟。朱鎔基曾說過，對於分稅制改革，怎麼評價都不為過，財政部原部長項懷誠認為它“奠定了中國特色財政改革的基礎”，財政部原部長樓繼偉則認為這是“世界財稅改革的奇蹟”。
營改增
所以，如果用國稅與地稅的分開，標註分稅制改革的開始，同樣可以用省級和省級以下國稅地稅機構合併，來理解分稅制改革的收尾。當年的分稅制改革，主要是要解決央地間財政事權和支出責任不匹配的問題。但是，分稅制改革後，增值稅、營業稅並存的稅制體系，導致重複徵稅問題日益突出，亟需通過改革實現增值稅對貨物和服務行業全覆蓋。所以就有了前幾年的“營改增”。而營改增，也被財政部認為是1994年以來分稅制改革的掃尾。
營改增後，中央和地方對增值稅的分成為50%和50%，徵稅擔子落在了國稅部門頭上。這樣一來，新的問題出現了：（1）國稅部門不堪重負，地稅部門相對輕鬆；（2）國稅徵收不得不尋求地稅協助。
忙閒不均的徵稅局面顯然不利於提升行政效能，委託代徵也會讓徵稅效果大打折扣。這個問題，中央想到了。2015年中央全面深化改革領導小組第十七次會議上通過的《深化國稅、地稅徵管體制改革方案》，就提出“釐清國稅和地稅、地稅和其他部門的稅費徵管職責劃分，著力解決國稅、地稅徵管職責交叉以及部分稅費徵管職責不清等問題”。從“合作不合並”到省級及省級以下國稅地稅徹底融合，可以說，改革從那一刻就已經埋下伏筆。
另外，從徵管角度而言，稅收信息化讓今天國稅地稅有了合併基礎。正如財政部財科所原所長賈康所說，當年實行分稅制，就是為了防止地方局部利益形成收入混庫，“如今，當初的制約條件已經不存在了，技術條件可以保證稅收收入不混庫，意味著國稅地稅可以合併了。”
更深層次上說，每一個階段的機構調整都會對應不同的改革目標。如果說1994年財稅改革的目的是建立“與社會主義市場經濟體制相適應”的體制框架，那麼，新一輪財稅體制改革就是要建立“與國家治理體系和治理能力現代化相適應”的制度基礎。“實行以國家稅務總局為主與省（區、市）人民政府雙重領導管理體制”是在提升治理能力的大邏輯下展開的，也是與“適度加強中央事權和直接支出比重”的改革方向相一致的。
利國利民
對於普通老百姓而言，我們當然很關心，國稅地稅合併，對誰有利？
國家稅務總局局長王軍在“部長通道”上認為，這是一項利民、利稅、利企、利國的好方案。王軍為什麼這麼說？因為對於普通老百姓而言，徵稅機構刪繁就簡、徵稅成本降低，可以減少納稅人負擔，是為利民；對於企業而言，告別國稅地稅兩頭跑也是減負，是為有利企業；對於國家而言，統一稅務執法標準、共享稅務信息，則能有效提升稅收徵管能力，避免稅收流失，是為利稅利國。
縱觀中國改革歷史，其實財政改革一直擔當了“先行官”的角色。直到今天，無論是政府自身的改革，還是社會改革，財政改革依然要先行。所以，對於省級和省級以下國稅地稅機構合併，我們不能僅僅從“合久必分、分久必合”的機械邏輯去理解，而應該進入歷史的邏輯，進入不同改革階段不同的目標，進入改革所面臨的具體問題中去理解。
（文 | 何鼎鼎）
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