摘 要：農村集體產權制度改革是當前農村改革的重點, 農業村的集體資產產權制度改革具有特殊性, 本質上是對土地資源產權的改革。本文運用訪談的方法, 對山西省的小天貢村和雲南省的陽波村兩個農業村進行調查研究。研究結果表明: (1) 兩村因地制宜, 選擇不同的改革模式。小天貢村將統一經營的土地量化到人, 建立股份經濟合作社;陽波村將統一經營的土地和承包地的承包經營權共同入股, 成立土地股份合作社。 (2) 兩村為中西部地區的農業村集體產權改革提供可資借鑑的經驗:一是選擇合適的改革模式。當統一經營的土地較少, 且大部分農民願意流轉的情況下, 可成立土地股份合作社;當統一經營的土地較多, 且大部分農民不願意流轉的情況下, 可成立股份經濟合作社;二是把握股權設置這一靈魂, 處理好統一經營與分散經營的關係;三是根據實際情況, 選擇內股外租、對外入股和自主發展三種方式對集體土地加以利用, 壯大集體經濟。
《憲法》規定農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。“雙層經營”包含了兩個層次:家庭分散經營和集體統一經營。目前, 這兩個層次的發展有如下特點: (1) 分散經營發展較好, 但也面臨挑戰。實行家庭承包經營, 使農戶獲得了充分的自主經營權, 充分調動了億萬農民的生產積極性。但是, 隨著城鄉一體化進程加快, 很多農民進城務工, 承包地被拋荒, 閒置現象突出。 (2) 統一經營發展薄弱, 但集體產權改革帶來發展機遇。集體資產由集體經濟組織成員所有, 但隨著城鎮化進程, 人口流動頻繁, 集體資產產權不清晰, 集體資產“人人共有”但又“人人皆無”突顯, 經營性資產經營效益低下, 統一經營的集體土地被閒置、浪費。鑑於此, 近年來集體資產產權制度改革的共識和頂層設計逐步推進, 提高集體資產的經營效率和農民獲得感成效顯現。中國的根本問題就是農民問題, 農民問題就是土地問題[1]。在農業村, 幾乎沒有經營性資產, 土地資源是最主要的集體資產, 農業村的集體資產改革本質上是集體土地制度的改革。從這個意義上說, 對農業村的集體資產產權制度改革的研究具有重要的現實意義。
在農村集體產權制度改革研究中, 對農村產權制度改革問題的宏觀研究較多且較為成熟[2-4], 包括對集體資產產權制度改革的成員資格界定、資產量化範圍、股權設置與管理、集體經濟組織的主體地位等在理論上做了重要的回答, 對改革實踐產生一定的指導意義。特別是對東部沿海地區經濟發達地區、城中村、城郊村等農村集體資產產權制度改革的經驗性研究[5-10], 包括清產核資、成員權的界定、股權設置、改革的績效和發展趨勢等方面較為深入, 起到借鑑與啟示的作用。比較而言, 現有研究十分缺乏對中西部農業村集體產權制度改革的研究。但東部地區與中西部地區、農業村與城中村、城郊村的改革條件不一樣, 相應的改革方法也有所不同。中西部地區的農業村徵地少, 集體土地資源市場價格相對較低, 集體收入少, 改革的內生動力相對不足, 改革需要政府推動自上而下進行。因此有必要對中西部農業區域集體產權的改革經驗進行全面研究。2015年國家批覆了29個集體資產股份權能改革的試點縣, 許多農業村進行了產權制度改革, 積累了一些改革經驗。山西省潞城市和雲南大理市是其中的兩個改革試點市, 它們對農業村集體資產的改革有著不同的經驗和做法。潞城市的小天貢村和大理市的陽波村兩個農業村與中西部的其他農業村有較高的同質性, 因此選擇這兩個村進行對比研究, 以期為中西部農業村集體資產產權制度改革提供經驗。
一、資料來源和案例概況
採用訪談法, 訪談的對象包括兩市產權改革小組的成員、經管部門負責人、鄉鎮幹部、村幹部、集體經濟組織理事會、監事會成員。小天貢村和陽波村的基本概況如下:
小天貢村位於潞城市翟店鎮西部, 地勢平坦, 交通便利。共有132戶, 常住人口500餘人, 總佔地面積0.64平方千米, 耕地面積500餘畝, 機動面積129.61畝, 荒山面積90餘畝, 糧食作物主要以玉米種植為主, 無集體經營性資產。
陽波村位於大理市銀橋鎮東南部, 屬大理市腹地, 西接國道214線, 東臨洱海、環海西路, 省道大麗公路穿村而過。全村有4個自然村, 8個村民小組, 755戶, 3126人, 國土面積2.91平方公里, 耕地2248畝, 林地157畝, 水塘38.9畝, 茶園50畝, 擁有集體資產60萬元, 是一個以農業為主的白族村。
二、小天貢村和陽波村的改革經驗
1. 小天貢村——村級股份經濟合作社
小天貢村在2016年啟動集體資產股份權能改革試點, 建立股份經濟合作社, 將集體資產作股量化到每一個組織成員。具體做法如下: (1) 清產核資, 量化作股。土地資源的評估值是以2015年度山西省統計確定的年產值1435元/畝為準, 耕地價值以其的28倍價格作為估價標準, 即每畝耕地的價格為1435×28=40180元;荒地以其8倍價格作為估價標準, 即每畝荒地的價格為1435×8=11480元。耕地129.61畝, 荒山90畝的土地評估總價值為合計6240930元。將評估總價值作為股本, 並按照每股一元, 摺合股數6240930股, 全部參與股權分配。 (2) 集體經濟組織成員界定。以農業戶口為基礎, 綜合考慮了原生產大隊成員及其子女、姻親及政策性因素, 分別劃定了集體經濟組織成員資格的取得 (含特殊人員成員資格的認定) 以及喪失的情況。 (3) 股權設置。小天貢村不設集體股, 只設個人股, 提取公積公益金不得低於30%。個人股先分為人口股和農齡股兩大類, 人口股佔70%, 農齡股佔30%。再將人口股細分為原始股和基本股, 其中原始股為本集體經濟組織原始成員及其衍生人員所享有, 佔總股本的20%, 基本股為具有承包地在冊成員所享有, 佔股本的50%;將農齡股細分村齡股即在本村集體經濟組織的年限股, 佔總股本的10%;勞齡股即在本村集體經濟組織成為勞動力的年限股, 勞齡計算時間一致, 均為16-60週歲, 佔總股本的20%。 (4) 股權管理。股權實行“生不增、死不減”的靜態管理模式, 可以繼承、轉讓和贈與, 但不得退股提現。 (5) 收益分配。股份經濟合作社向股東發放股權證書, 作為享受股份經濟合作社收益分配的憑據。提取公積公益金後, 剩餘的按股分紅。 (6) 組織管理。理事會、監事會成員原則上採取與黨組織成員、村民委員會成員交叉任職, 每屆任期3年, 與全市村兩委同時換屆。財務負責人不得兼任監事。理事會、監事會成員的直系親屬不能被聘用為本社的財務管理人員。 (7) 經營方式。小天貢村股份經濟合作社開始運行, 整理村東集體機動地、流轉農戶土地, 利用市級撥付的50萬專項資金, 籌建了150畝規模的產業發展示範區, 發展觀光農業、果蔬採摘農業等。2016年收益5萬餘元, 效益顯著。
2. 陽波村——成立土地股份合作社
陽波村在2016年開始進行改革, 將集體機動地和承包地的承包經營權入股, 成立土地股份合作社。具體做法如下: (1) 界定集體經濟組織成員, 共有755戶, 3112人享有成員身份。 (2) 股權設置。合作社設置集體股和個人股。集體經濟組織的機動田75畝按“一畝一股”標準按量做股, 共75股為“集體股”。具備集體經濟成員資格的成員按照自主自願的原則, 將承包地的承包經營權入股, 共有660戶, 1126畝, 按“一畝一股”的標準量化作股, 設立“個人股”, 個人股共有1126股, 歸集到戶。 (3) 股權管理。股權在無徵地等情況下實行靜態管理, “個人股”可依法繼承、轉讓, 但不得抵押和退股體現。股權受讓和受贈者, 只享有收益分配權, 不享有決策管理權。若遇徵佔用地, 是集體經濟組織的機動田的, 對集體股進行相應增減;是農戶承包地的, 對個人股進行相應增減。 (4) 收益分配。現階段, “集體股”的份額並未分配到每個成員, 收益歸屬集體經濟組織所有, 主要用於公益事業建設, 其權利、義務及風險亦由全體股東共同行使與承擔。改革後, 集體經濟組織形成新的經營性資產或資源, 由具備本集體經濟組織成員資格的人員, 按“一人一股”配股。個人股股東目前每年可獲1300-1500元/股的固定分紅, 並逐年增加紅利。 (5) 組織管理。理事會、監事會成員原則上採取與黨組織成員、村民委員會成員交叉任職, 每屆任期3年, 與全市村兩委同時換屆。財務負責人不得兼任監事。財務管理人員不用聘用理事會、監事會成員的直系親屬。 (6) 經營方式。土地股份合作社流轉統一經營的集體土地和承包地, 再統一出租給農業經營主體, 下一步計劃入股到企業中。
3. 兩種改革模式的異同
綜上所述, 小天貢村和陽波村走了不同的產改模式, 其不同點在於:集體經濟組織形式、股權設置方法以及集體資產運營方式等。具體情況如表1。
(1) 集體經濟組織形式不同。小天貢村建立了股份經濟合作社, 是由具有成員資格的全部股東組成, 經營的是統一經營層次的集體資產 (不包含承包地) , 在決定集體經濟發展形式具有主動地位。陽波村成立了土地股份合作社, 它區別於一般的非社區型土地股份合作社。平常所說的土地股份合作社, 是專業合作社的一種類型。陽波村的土地股份合作社被當做集體經濟組織。從廣泛意義上說, 承包地也屬於集體資產, 該村的土地股份合作社不僅經營統一經營的集體土地, 也經營承包到戶的土地。
(2) 股權設置方法不同。小天貢村把集體統一經營的土地作股量化到成員, 提取公積公益金, 不設集體股, 設置個人股。個人股是由全體組織成員所享受, 每個成員因村齡、承包地等不同, 享有不同的股份係數。陽波村未把村級集體統一經營的土地量化到成員, 單獨設立“集體股”, 用作村級的公共支出, 直到集體有經營性資產時再按“一人一股”分紅。個人股則是通過組織成員流轉承包地的數量設置的, 按“一畝一股”計算, 發放股權證。
(3) 資產經營方式的選擇不同。小天貢村利用統一經營的集體土地和流轉部分農戶的承包地, 發展農業產業。集體將提起公積公益金, 其餘的按股分紅, 全部成員均能享受到財產性收入, 承包地流轉的農戶還能取得租金收入。陽波村則是將集體土地和農戶的承包地承包經營權入股到土地股份合作社, 統一流轉給農業產業化的龍頭企業, 獲得租金收益。
三、農業村集體資產產權制度改革經驗的借鑑
小天貢村和陽波村產權制度改革殊途同歸, 壯大了集體經濟和提高成員收入。
1. 因地制宜, 選擇合適的產改模式
表1 兩村產改模式的差異
小天貢村和陽波村所呈現的股份經濟合作社與土地股份合作社兩種改革模式, 有各自的優缺點和適用條件。農業村改革的實質是對土地制度的改革。對每個村來說, 統一經營的土地有多寡之分, 農戶對承包地流轉的意願也不同。未承包地多、大部分農民不願意流轉承包地的村可借鑑小天貢村的經驗, 將未承包地作股量化到成員, 建立股份經濟合作社。未承包地較少, 且大部分農民願意流轉承包地的情況下, 可借鑑陽波村將集體機動地和承包地入股, 建立土地股份合作社, 統一運營土地, 實現適度規模農業, 提高經營效率。
2. 合理設置股權, 處理好統一經營與分散經營的關係
注重“統一經營”帶動“分散經營”, 讓大車輪帶動小車輪。小天貢村股份經濟合作社一定程度上帶動了“分散經營”, 通過集體經濟組織, 流轉了農戶承包地, 實現規模發展。但農戶承包地可借鑑陽波村入股的方式, 提高農戶承包地的經濟效益, 同時調動農民參與監督管理集體經濟組織的積極性。不管採取哪種改革模式, 承包地的承包經營權要入股到集體經濟組織, 進行統一經營, 需遵循流轉自願、退出自由的原則, 堅持尊重農民的意願。正如杜潤生提到, “凡是涉及土地產權收益問題, 十分複雜, 必須慎重從事。事先必須取得村民自願, 應該逐戶徵求意見, 不可滿足於開會動員, 鼓掌通過的簡單方式。凡願繼續維持家庭承包關係, 或繼續兩田制, 不願加入統一經營的, 都應聽其自願, 堅持加入自願、退出自由的原則”[11]。
3. 因村制宜, 選擇農業村集體經濟發展的有效形式
經營方式的選擇和效益風險是相互關聯的。各村在改革時實際情況選擇有效的集體經濟發展形式。土地資源的經營方式主要有:內股外租、對外入股和自主發展。 (1) 內股外租:將土地出租給農業企業。這種方式預期收益較為穩定, 與企業的經營效益不存在必然的聯繫, 風險較低。 (2) 入股到農業產業化龍頭企業。入股收益相對較高, 與企業運營好壞直接掛鉤, 需要承擔相應的風險也較大。因此, 要對入股企業進行資格篩選。優先選擇在規模和經營指標上達到規定標準並經政府有關部門認定的具有影響力、號召力和示範、引導作用較強的農業產業化龍頭企業, 同時集體經濟組織還需建立風險防範機制, 起到雙重防護的作用。 (3) 自主發展農業產業。利用村集體機動地、荒地以及耕地等資源性資產, 發展現代特色農業、品牌農業和生態循環農業。如小天貢村股份經濟合作社建設了150畝產業示範園區, 發展觀光農業。雖然這種發展方式收益較高, 風險也較高, 但集體經濟組織的發展並不能一味擔心因發展帶來的風險, 而應積極地應對風險, 建立風險管理機制。如有學者提出在合作社出現虧損及農民不能按期領取保底收益時, 入股農民也可以自由退股, 並在合作社破產清算時享有優先補償權[12]。
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