摘要：村級債務問題發端於20世紀90年代,並在稅費改革後逐漸成為制約農村地區發展的重要因素之一。本文運用2005年、2012年,在全國範圍內隨機抽樣調查的101個村兩期的面板數據,從負債面、債務規模、負債率以及債權人構成和債務來源方面,對我國村級債務在農村綜合改革前後的變化情況及其差異進行了研究。結果表明,農村綜合改革後我國村級債務負債面有所下降,債務規模迅速減小,負債率不斷下降;村民成為村級債務最主要的債權人,同時村級債務可能會向更高層級的政府轉移;和富裕地區相比,貧困地區債務問題更加嚴重,但償債能力十分有限,是今後債務化解工作中需重點關注的區域。
進入21世紀以來,國家出臺了一系列的惠農政策,加之村級組織長期致力於農村經濟建設,我國農村經濟面貌發生了翻天覆地的變化,取得了舉世矚目的成就。但與此同時,我國村級債務問題日趨嚴重,並在稅費改革後表現得更加突出,成為影響農村地區發展的重要因素。稅費改革後,村集體原來從農民手中收取的農業稅、鄉統籌和村提留等逐步被取消,導致村級總財力下降,可能惡化原有的村級債務問題(楊震林等,2004;續竟秦等,2009)。大量研究指出我國農村集體負債表現出面廣、規模大的特徵(宋宏遠等,2004;賀軍偉,2005;史耀疆等,2013)。大規模的村級債務制約了農村社會經濟的進一步發展(賀雪峰等,2002;陳潔等,2006;胡文海,2007),併成為誘發農民負擔反彈的嚴重隱患(黃維健,2007)。
鑑於此,在進入農村綜合改革階段後,國家有計劃、分步驟的進行鄉村債務化解。優先化解農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務,然後擴大到其他公益性鄉村債務,在2010年又擴大了清理化解其他公益性鄉村債務的試點範圍。在這些政策背景下,村級債務發生了怎樣的變化?在接下來的債務化解工作中,優先化解哪些債務?著重解決哪些地區的債務問題?已有文獻在回答上述問題時存在以下兩方面的不足:首先,缺少運用微觀調查數據進行的定量分析,尤其是對農村綜合改革後村級債務狀況的定量研究甚少;其次,採用橫截面而不是面板數據,無法準確刻畫村級債務的動態發展過程。因此,本文試圖利用長期面板數據釐清農村綜合改革前後十多年間村級債務變化情況,更為重要的是,本研究歸納了村級債務變化的特徵,分析了村級債務的區域差異等一系列問題。
一、數據來源
本研究所用的數據來源於2005年4月和2012年4月筆者所在課題組進行的農村社會經濟長期跟蹤調查,其中村基本情況及財務狀況是調查的重要組成部分。以村為調查單元,課題組設計了抽樣程序和調查表。最終在全國有代表性地抽取了5省(江蘇、四川、陝西、吉林和河北)25縣50鄉鎮101個村進行調查,每一個樣本省、縣、鄉鎮和村都是隨機選取的。
2005年第一次調查時,課題組向每個樣本省派出一個調查小組,每個調查小組在他們所調查的省使用相同的程序進行抽樣。具體步驟如下:首先將省內各縣人均工業總產值排序結果等分為5組,每組隨機選取1個樣本縣,每個省共隨機選5個樣本縣;其次將每個縣的所有鄉鎮根據人均工業總產值分為高收入組和低收入組,在每個組內隨機抽取1個樣本鄉鎮;最後,和隨機選取樣本鄉鎮的方法一樣,在每個鄉鎮內隨機抽取2個樣本村,最後共抽取了101個樣本村。在2012年對101個樣本村進行了跟蹤調查,因此,形成了2004年和2011年兩期的面板數據。
有關村級財務的調查主要是通過訪談村主任(書記)和村會計完成的。在村主任(書記)回答完村的經濟、社會、人口和地理區位條件、是否有債務等問題後,調查員請村會計回答村財務基本情況的一些問題,包括村財務收支情況和村級債務等幾個模塊。特別地,在村級債務模塊收集了村債務總額、債權人構成及債務成因等方面的信息。在結束對村會計的訪談後,調查員還要負責將獲得的信息和村會計賬本中的賬目進行核對,確保村財務數據真實性。為了使不同年份數據具有可比性,文中用到的財務數據在分析時以1999年為基期,使用相應的價格指數進行調整,以剔除價格因素帶來的影響。
二、村級債務的變化趨勢
為了準確清晰描述村級債務的變化趨勢,本文采用了負債面、債務規模和負債率這三個關鍵指標進行分析。負債面是指負債樣本村在總樣本村中的比例,用來刻畫村級債務的廣度。債務規模是指某一年度末樣本村賬面債務餘額,用來衡量村級債務的大小。負債率,即一定時期內樣本村債務餘額相對於財務收入的比例,是用來衡量村級債務償還壓力的一個重要指標(宋宏遠等,2004;陳東平,2012),本文中負債率=債務規模/村集體收入。
調查結果顯示,農村綜合改革後我國村級負債面和債務規模呈縮小的趨勢。在調查的100個村中,2004年負債的村有86個,負債面高達86%,2011年負債面比2004年下降了11%。儘管在農村綜合改革後樣本村負債面有所下降,但目前我國仍有超過3/4的樣本村都是舉債運轉,並在近10年的時間內,這種狀況未得到明顯改善;同時,和已有研究結果相比,村級負債面仍然較高(陳潔等,2006)。另外,調查數據顯示,2004年樣本村人均村級負債175.3元,到2011年人均債務規模快速下降到133.7元,減幅高達35%。這說明,農村綜合改革實施後,總體上我國村集體債務正在減少,債務規模得到了有效控制。
伴隨著債務規模的快速減小,調查期間樣本村負債率也明顯下降,但是償債壓力仍遠超出村集體收入水平的承受能力。2004年村級負債率是242%,到2011年村級負債率下降到了180%,減小了25%。這說明,2004年-2011年期間,村集體債務負擔顯著降低,村級財務狀況得到明顯改善;但是由於債務基數較大,和村集體收入相比較,村級債務負擔依然十分沉重。一定比例的負債有益於村級組織發展經濟和維持運轉,但樣本村長期以來負債率維持高位水平,導致村集體還款壓力倍增,可能會妨礙村組織行使正常職能。由此可見,村級債務問題仍然需要進一步解決。
表1 樣本村債務基本情況
是什麼原因導致了大規模的村集體負債?如此龐大的債務,村集體又是從哪些渠道借款的?不同時期債務成因和借款渠道又會發生哪些變化?根據表2的描述統計結果顯示,公共投資及配套資金、拖欠稅費款和維持日常運轉是導致村級債務形成的三大主要原因。公共投資及配套資金導致村莊欠債的樣本村個數從2004年的43個增加到2011年的58個;拖欠稅費款形成債務的樣本村比例在農村綜合改革前後一直維持22%左右。此外,因維持日常運轉而舉債的樣本村個數從2004年的18個減少到2011年的12個;進入農村綜合改革階段後,上級補助的不斷增加使得村集體有充足的資源維持日常開支,因日常運轉欠債的樣本村數量下降了1/3。早在2003年國家就提出公共財政覆蓋農村的口號,並將建立覆蓋城鄉的公共財政體系作為農村綜合改革的重要內容,同時出臺了一系列化解鄉村債務的政策。但就公共投資配套和拖欠稅費款形成的債務而言,並沒有更多的樣本村從根本上解決這一問題。
農村綜合改革前後,銀行、工礦企業和村民一直是村集體債務最主要的三個債權人,但在此期間這三個債權人的主次發生了變化,而且村級債務在多個債權人之間的分佈更加均勻(表3)。2004年村集體向銀行借款規模高達72.8元/人,佔總債務規模的39.1%,是最主要的借款渠道;其次是向村民借款,佔總債務的14.9%;排第三的是拖欠工礦企業款項,佔總債務的11.2%。2011年向村民借款的比例顯著上升(25.5%),成為村級借款最主要來源;銀行借款的比例明顯下降(18.5%),次於向村民借款成為村級債務第二主要來源;排在第三位的是拖欠工礦企業造成的債務,佔總債務的16.6%。隨著稅費改革以及取消農業稅的實施,村集體自營收入不斷減少,信用水平持續下降;與此同時,我國銀行業實行了緊縮的信貸政策,如存款準備金率從2004年的7%左右上升到2011年的17%左右(中國金融年鑑,2005,2012),導致信貸規模大幅萎縮,在此背景下村集體向銀行借款所佔比重也逐漸下降。
表2 村級債務的主要成因及其分佈
表3 村級債務來源結構
目前,村民成為村級債務最主要的債權人,如果村集體沒有足夠的能力按時償還債務,村民也將承受利益損失的巨大壓力;由於很多借貸行為不規範,村民的利益得不到法律保護,這可能會影響幹群關係,誘發社會衝突。因此,在解決村級債務問題的同時要注意保護村民利益,謹防村級債務成為農民負擔反彈、基層社會不穩定的誘因。除了上述最主要的債務來源外,我們也發現拖欠人員工資形成的債務在總債務中的比例逐漸上升,村級債務有可能會影響村幹部的工作積極性。此外,向上級政府借款形成的債務在總債務中的比重逐漸上升,村級債務很有可能向更高層級的政府轉移。對比2011年與2004年的債務構成,可以看出,不同債權人之間借款規模的差異逐漸縮小,說明村集體正在努力拓寬借款渠道,想盡一切辦法籌措資金。
三、村級債務的區域差異
鑑於收入水平不同,樣本村債務及其變化可能存在差異,筆者按照2004年的人均收入水平將樣本村平均分為5組,比較2004年和2011年最貧窮20%的樣本村(以下稱“貧困樣本村”)和最富裕20%的樣本村(以下稱“富裕樣本村”)之間債務的變化情況。
貧困樣本村負債面高於富裕樣本村,而且村級負債面的變化速度在兩組樣本村之間有明顯差異(表4,第1行)。2004年貧困樣本村負債面是95%,比富裕樣本村的負債面高出9%,兩組樣本之間的差異並不顯著;但到2011年,貧困樣本村的負債面是85%,高於富裕樣本村負債面23%,而且在10%的檢驗水平下,二者的差異在統計上是顯著的。從變化情況來看,兩組樣本村負債面一直呈下降的趨勢,但是下降的速度不同。貧困樣本村負債面從2004年的95%下降到2011年的85%;而與此同時,富裕樣本村的負債面從2004年的86%迅速下降到2011年的62%。由此可見,即使貧困樣本村的負債面一直下降,但是由於村集體經濟實力有限,負債面仍然較高,解決債務問題還需藉助其他外部渠道;富裕樣本村由於收入高,可以而且確實有能力徹底清償債務。
從債務規模的角度看,貧困樣本村的債務規模較小,但下降速度遠低於富裕樣本村(表4,第2行)。2004年貧困樣本村債務規模為109.6元/人,不及同時期富裕樣本村債務規模的1/3,在5%的檢驗水平下,二者存在顯著差異;2011年貧困樣本村債務規模下降到85.6元/人,仍低於同時期富裕樣本村的債務規模(176.1元/人),在10%的檢驗水平下,二者差異顯著。從兩組樣本村債務規模變化的角度看,貧困樣本村的債務規模下降較緩慢,從2004年的109.6元/人,下降到農村綜合改革期間的85.6元/人,減幅約為22%;而富裕樣本村債務規模從2004年的342.2元/人大幅降到2011年的176.1元/人,下降了近50%。結合負債面和債務規模來看,貧困樣本村的債務總量似乎更少一些,但若要分析村集體對債務的承受能力,我們還需從負債率的角度考慮。
表4 不同收入組村級債務基本情況
從負債率來看,貧困樣本村明顯高於富裕樣本村,而且兩組樣本村負債率的變化差異也很顯著(表4,第3行)。2004年貧困樣本村負債率是480%,是同時期富裕樣本村負債率的2倍多;2011年貧困樣本村負債率是370%,而此時富裕樣本村負債率僅有120%。在5%的檢驗水平下,兩組樣本村負債率在2004、2011年均存在統計上的顯著差異。從負債率變化的角度看,貧困樣本村負債率下降速度較慢,從2004年的480%下降到2011年的370%;富裕樣本村負債率從2004年的220%下降到2011年的120%。這也進一步說明了,農村綜合改革期間,貧困樣本村和富裕樣本村負債率均有所減小,但是貧困樣本村的減幅仍比較有限。此外,貧困樣本村雖然債務規模較小,但是村集體收入更加薄弱,村級組織面臨的債務壓力更大;而富裕樣本村雖然債務規模較大,但是由於村集體收入也比較高,收入和債務二者基本上呈良性循環的態勢,對村級財務健康的影響較小。
樣本村的經濟發達程度不同,村集體開展的活動也有差異,可能會導致村集體因不同的原因欠債,因此,我們有必要比較貧困、富裕樣本村的債務成因,為治理村級債務提供更加精確的參考。從表5可以看出,貧困樣本村主要是由於公共投資及配套資金、維持日常運轉和拖欠稅費款導致了債務產生,而富裕樣本村欠債的主要原因是公共投資及配套資金、村辦企業欠款和維持日常運轉;同時兩組樣本村導致債務產生的主要原因在調查期間也存在不同的變化。對於貧困樣本村,農村綜合改革前後債務產生的原因沒有發生變化,但是隨著國家對貧困農村地區轉移支付力度的不斷增加,因維持日常運轉借債的樣本村個數大幅減少。對於富裕樣本村,農村綜合改革前村辦企業欠款是一個導致債務產生的主要原因,而取消農業稅並實施綜合改革後,拖欠稅費款成為債務產生的主要原因之一。可見,今後治理村級債務時也要充分考慮村莊收入水平,根據村莊收入差異,制定更有針對性的債務治理順序。
表5 不同收入組村級債務的主要成因
樣本村收入能力代表其借貸時的信用水平,這可能會影響村集體借款的渠道,進而形成主次不同的債權人。因此,本文將比較不同收入水平下,村集體債權人的構成及變化情況。從表6可以看出,不同時期,貧困樣本村和富裕樣本村的主要債權人不同,且在調查期間這些主要債權人的主次變化也不相同。2004年貧困樣本村三種最主要的借貸來源依主次分別是工礦企業(24.5%)、人員工資(22.4%)和銀行(18.8%);而富裕樣本村最主要的三個債權人是銀行(59.7%)、村民(13.2%)和工礦企業(10.1%)。2011年貧困樣本村主要的借款來源依次分別是村民(46.3%)、工礦企業(19%)和銀行(18.1%);富裕樣本村主要的債權人依次分別是村民(38.7%)、工礦企業(20.2%)和銀行(15.9%)。
從借貸主要來源可以看出,2004年農村綜合改革之前,貧困樣本村主要通過賒欠工礦企業和工作人員工資來籌措資金,這些借貸渠道更多依靠村幹部個人的人際關係;而富裕樣本村,一半以上的借款是通過正規的金融渠道獲得,這主要憑藉村集體的經濟實力。2011年農村綜合改革實施幾年後,由於國家補助的增加以及村幹部工資由上級發放等一系列舉措的推行,拖欠人員工資已不是貧困樣本村主要的借款渠道,取而代之的是向村民借款。富裕樣本村借款的三大主要渠道沒有發生變化,但是向村民借款的比例明顯提高,一躍成為最主要的借貸來源;而伴隨著農村集體收入的減少,以及金融機構的惜貸行為,向銀行借款的比例銳減。除了這些主要借貸途徑外,農村綜合改革後貧困樣本村向上級政府、個體工商戶借款金額在總債務中的比例大幅下降;而富裕樣本村向上級借款的比重有所提升,向個體工商戶借款的比例略有下降。
表6 不同收入組村級債務的債權人結構
四、結論和建議
本文運用具有全國代表性的101個樣本村兩期面板數據對我國村級債務情況在農村綜合改革前後的變化及其區域差異進行了研究。結果發現,從2004年到2011年我國村級債務負債面有所下降,債務規模快速減小,負債率不斷下降,但是由於原有債務問題非常嚴重,導致我國村級債務依然呈現出負債面寬、債務規模大、負債率高的特點。貧困地區的村級負債面更廣,償債壓力更大,同時貧困地區和富裕地區的債務成因及來源結構也有所不同。本文認為,進一步解決村級債務問題,還需要從以下幾方面著手:
第一,進一步明晰債務化解的主體,加強債務化解政策的實施力度。參照目前村集體的收入水平,僅依靠村集體自身力量,在短期內是無法償還清大規模的村級債務,村級債務的化解在更大程度上還有賴於更高層級的政府財政力量。因此,需要明確中央、省、市、縣、鄉各級政府化解債務的責任和範圍,並將債務化解的各項政策規定落到實處。
第二,合理制定村級債務的償還順序。鑑於公共投資及配套資金是導致富裕地區村級債務產生的首要原因,需進一步加大公共財政對農村地區覆蓋的深度,消除村級債務產生的體制根源;其次,農業稅已取消多年,但拖欠稅費款仍是村集體債務形成的主要原因,需加大對該部分債務的減免力度,儘快解決歷史遺留的債務問題。
第三,區別輕重緩急,著力解決與農民利益最相關的債務。向村民借款是村級債務的主要組成部分,這些債務直接關係到農民的利益和基層幹群關係的和諧,因此,在化解村級債務時要重點解決向村民借款形成的這部分債務。
第四,重點解決貧困地區的村級債務問題。富裕地區的村級債務基本是在村級收入的承受範圍內,但貧困地區村級財務問題極其嚴重,而且償債能力又十分有限,因此,債務化解政策應向貧困地區傾斜,重點推動這些地區債務問題的解決。
原標題：我國村級債務的變遷及區域差異——基於全國5省101個村兩期跟蹤調查
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