【建設工程】合同未約定對竣工結算文件“逾期不答覆視為認可”如何處理？
裁判要旨
建設工程施工合同未約定對竣工結算文件“逾期不答覆視為認可”，承包人請求按照建設部《建議工程施工發包與承包計價管理辦法》或者《建設工程施工合同(示範文本)》通用條款的約定處理的，法院能否支持?
《最高人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下稱(解釋》)第20條規定:“當事人約定，發包人收到竣工結算文件後在約定期限內不予答覆，視為認可竣工結算文件的，按照約定處理。承包人請求按照竣工結算文件結算工程價款的，應予支持。”
最高人民法院《關於如何理解和適用最高人民法院(關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋)第二十條》的覆函
[(2005)民一他字第23號]，其內容為:“重慶市高級人民法院:你院[渝高法(2005)154號](關於如何理解和適用最高人民法院(關於審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋)第二十條的請示)收悉。經研究，答覆如下:同意你院審委會的第二種意見，即:適用該司法解釋第二十條的前提條件是當事人之間約定了發包人收到工結算文件後，在約定期限內不予答覆，則視為認可竣工結算文件。承包人提交的竣工結算文件可以作為工程款結算的依據。建設部制定的建設工程施工合同格式文本中的通用條款第33條第3款的規定，不能簡單地推論出，雙方當事人具有發包人收到竣工結算文件一定期限內不予答覆，則視為認可承包人提交的竣工結算文件的一致意思表示，承包人提交的竣工結算文件不能作為工程款結算的依據。”
那麼，建設部制定的建設工程施工合同格式文本是怎麼規定的呢?《建設工程施工合同(示範文本)》(GF-1999-0201)33.3約定:“發包人收到工結算報告及結算資料後28天內無正當理由不支付工程竣工結算價款，從第29天起按承包人同期向銀行貸款利率支付拖欠工程價款的利息，並承擔因為這個條款對於發包人是否同意“逾期不答覆視為認可”結算文件的規定不明，所以最高院的答覆意見是“不能簡單地推論出”雙方當事人具有“一致意思表示”值得注意的是，最高院的答覆是2005年1月1日起施行的，其針對的是《建設工程施工合同(示範文本)》(GF-1999-0201)。
但後來示範文本的情況發生了變化，因為原《建設工程施工合同(示範文本)(GF-1999-0201)已被《建設工程施工合同(示範文本)(GF-2013-0201)所代替，其中的通用條款第33條第3款的約定也已被《建設工程施工合同(示範文本)》(GF-2013-0201)(本文以下稱“示範文本”)14.2竣工結算審核之(1)所替代，即“發包人在收到承包人提交竣工結算申請書後28天內未完成審批且未提出異議的，視為發包人認可承包人提交的工結算申請單，並自發包人收到承包人提交的竣工結算申請單後第29天起視為已簽發竣工付款證書”在這個示範文本中，通用條款裡就明確規定了發包人“逾期不答覆視為認可”的條款，這是與原《建設工程施工合同(示範文本)》(GF-1999-0201)內容的一個重大不同。我們知道，示範文本是由合同協議書、通用合同條款和專用合同條款三部分組成。合同協議書集中約定了合同當事人基本的合同權利義務;通用合同條款是合同當事人根據法律法規的規定，就工程建設的實施及相關事項，對合同當事人的權利義務作出的原則性約定;專用合同條款是對通用合同條款原則性約定的細化、完善、補充、修改或另行約定的條款。因此，合同協議書、通用合同條款和專用合同條款三部分共同構成了完整的建設工程施工合同。在實踐中，當事人簽訂施工合同時也基本援用了示範文本這三部分架構和條款內容。如果發包人未對示範文本通用條款規定的“逾期不答覆視為認可”進行修改，那麼通用條款的規定就會成為雙方當事人的約定，對當事人產生約束力。根據《解釋》第20條的規定，該約定就會對發包人產生“逾期不答覆視為認可”的法律效果。但如果此時真的按承包人提供的結算文件進行結算，那將會對發包人產生非常不利的後果，因為承包人根據其單方計算結果所提出的結算工程款金額往往比工程實際施工量所計算出的工程結算款高出很多。當前，發包人在整體上合同管理水平還不高，發包人逾期未答覆的原因很可能不是其認可結算文件或者故意拖延結算，更可能是其根本完全忽視了通用條款的這個約定。因此，加強合同條款審查、提高合同管理水平，是當事人應當高度注意的一項工作。
對這個問題，我們再來看下地方法院是怎樣規定的。《北京市高級人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》[京高法發（2012)245號]第14條規定:“建設工程施工合同約定發包人應在收到承包人提交的竣工結算文件後一定期限內予以答覆，但未明確約定逾期不答覆即視為認可工結算文件，承包人依據《解釋)第二十條的規定要求按照竣工結算文件結算工程價款的，不予支持。建設工程施工合同對此未作明確約定，承包人僅以原建設部《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》第十六條的規定，或者《建設工程施工合同(示範文本)》(GF-1999-0201)通用條款第33.3條的約定為依據，要求按照竣工結算文件結算工程價款的，不予支持。”《廣東省高級人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件若干問題的指導意見》[粵高法發(2011)37號]第9條規定:“建設工程施工合同明確約定發包人收到竣工結算文件後，在約定期限內不予答覆，視為認可竣工結算文件的，按照約定處理。建設工程施工合同沒有約定或者約定不明，承包人請求參照建設部《建設工程施工發包與承包計價管理辦法》第十六條的規定，或者依據建設部制定的建設工程施工合同格式文本(1999年版)通用條款第33條第3款的約定處理的，不予支持。”《江蘇省高級人民法院關於審理建設工程施工合同糾紛案件若干問題的意見)(蘇高法審委[2008]26號)第10條規定:“建設工程施工合同中明確約定發包人收到竣工結算文件後，在合同約定的期限內不予答覆視為認可竣工結算文件，當事人要求按照竣工結算文件進行工程價款結算的，人民法院應予支持，建設工程施工合同中未明確約定，當事人要求按照竣工結算文件進行工程價款結算的，人民法院不予支持。”江蘇省高院《審判工作座談會紀要2000年》(四)建設工程施工合同糾紛案件中的若干問題第3條規定:“竣工結算依據的認定。當事人在建設工程施工合同中未明確約定發包人收到竣工結算文件後，在約定期限內不予答覆，視為認可工結算文件的”，承包人提交的竣工結算文件不能作為工程款結算的依據。”
另外，有些法院還就未約定答覆期限的時間作出了原則性規定。《浙江省高級人民法院民事審判第一庭關於審理建設工程施工合同糾紛案件若干疑難問題的解答》【浙法民一(2012)3號]第4條規定:“建設工程施工合同明確約定發包人應在承包人提交竣工結算文件後一定期限內予以答覆，且逾期未答覆則視為認可竣工結算文件的，承包人可以請求按照竣工結算文件進行工程價款結算。建設工程施工合同雖約定發包人應在承包人提交竣工結算文件後一定期限內予以答覆，但未約定逾期不答覆則視為認可竣工結算文件的，承包人不能請求按照竣工結算文件確定工程價款。建設工程施工合同約定發包人在承包人提交竣工結算文件後未答覆則視為認可竣工結算文件，但未約定答覆期限且經承包人催告後，發包人仍不予答覆的，人民法院可根據實際情況確定合理的答覆期限，但答覆期限不應超過60天。建設工程施工合同中對此未明確約定，承包人不能僅以GF-199-0201《建設工程施工合同(示範文本)》通用條款33.2條為依據，要求按照竣工結算文件結算工程價款。＂
《山東省高級人民法院2008會議紀要》[魯高法(2008)243號]“四、關於建設工程施工合同糾紛案件若干問題的處理”第(二)規定:“關於建設工程施工合同糾紛案件中結算依據的認定問題。一是關於建設部制定的建設施工合同格式文書通用條款第三十三條第三款規定的理解問題。該條款規定，發包人收到竣工結算報告及結算資料後28天內無正當理由不支付工程結算價款的，從第29天起按承包人同期向銀行貸款利率支付拖欠工程價款的利息，並承擔違約責任。最高人民法院《關於發包人收到承包人竣工結算文件後，在約定的期限內不予答覆，是否認可竣工結算文件的覆函》，對此進行了明確。根據該解釋的精神，只有當事人之間明確約定了發包人收到竣工結算文件後，在約定的期限內不予答覆，則視為認可竣工結算文件的，才可以將承包人提交的竣工結算文件作為工程款結算的依據。
二是對建設部《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》第十六條的適用問題。該條規定，發包人應當在收到竣工結算文件後約定期限內予以答覆。通期未答覆的，竣工結算文件視為已被認可。合同對答覆期限沒有明確約定的，可認為約定期限為28天。因建設部的《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》只是部頒規章，且工程結算關係到發包方與承包方重大權益，因此，該規定不宜作為人民法院審理建設工程結算糾紛的依據。
需要說明的是，原《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》(建設部令第107號)已被2014年2月1日生效實施的《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》(住房和城鄉建設部令第16號)所代替，原建設部令第107號文件中第16條規定的內容已替換為新的住房和城鄉建設部令第16號文件中第18條規定的內容。第18條規定:“工程完工後，應當按照下列規定進行工結算:(一)承包方應當在工程完工後的約定期限內提交竣工結算文件。(二)國有資金投資建築工程的發包方，應當委託具有相應資質的工程造價諮詢企業對竣工結算文件進行審核，並在收到竣工結算文件後的約定期限內向承包方提出由工程造價諮詢企業出具的竣工結算文件審核意見;逾期未答覆的，按照合同約定處理，合同沒有約定的，竣工結算文件視為已被認可。非國有資金投資的建築工程發包方，應當在收到竣工結算文件後的約定期限內予以答覆，逾期未答覆的，按照合同約定處理，合同沒有約定的，竣工結算文件視為已被認可;發包方對竣工結算文件有異議的，應當在答覆期內向承包方提出，並可以在提出異議之日起的約定期限內與承包方協商;發包方在協商期內未與承包方協商或者經協商未能與承包方達成協議的，應當委託工程造價諮詢企業進行竣工結算審核，並在協商期滿後的約定期限內向承包方提出由工程造價諮詢企業出具的竣工結算文件審核意見。(三)承包方對發包方提出的工程造價諮詢企業竣工結算審核意見有異議的，在接到該審核意見後一個月內，可以向有關工程造價管理機構或者有關行業組織申請調解，調解不成的，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。發承包雙方在合同中對本條第(一)項、第(二)項的期限沒有明確約定的，應當按照國家有關規定執行;國家沒有規定的，可認為其約定期限均為28日。
因《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》為部門規章，而《建設工程施工合同(示範文本)》(GF-2013-0201)僅為樣本合同，均不具有法律規定的強制執行的效力，因此，在合同中未有約定的情況下，上述文件或者文本均不能作為強制適用的依據。
這裡我們需要進一步明確一個問題，如果當事人在合同中約定了“本建設工程施工合同適用《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》(住房和城鄉建設部令第16號)”，但未在合同條款中明確約定“在約定期限內不予答覆，視為認可竣工結算文件”，此時，竣工結算文件能被認可嗎?因為《建築工程施工發包與承包計價管理辦法)第18條規定了“發承包雙方在合同中對本條第(一)項、第(二)項的期限沒有明確約定的，應當按照國家有關規定執行;國家沒有規定的，可認為其約定期限均為28日”這樣的內容，而這個第(一)項、第(二)項裡就規定了逾期不答覆視為認可。對這種間接的約定，法院會支持嗎?我們認為，法院不應該支持。因為在我國領域內發生的爭議都應當適用我國的法律、行政法規、行政規章，當事人作出前述約定並無必要。而《建築工程施工發包與承包計價管理辦法》是住房和城鄉建設部發布的行政規章，法院只是參考適用。對涉及結算文件認可這種重大權益問題時，法院一般不會通過行政規章的參考適用而剝奪一方當事人的重大權利。不過在訴訟中，這樣的約定對當事人來說仍然一個威脅，有時也會造成當事人被迫同意調解的被動局面。因此，在實踐中，當事人對合同條款的安排和確定一定要小心謹慎，避免陷人合同陷阱，給自已造成不利。
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