摘 要：分析了自1978年以來40年土地改革的邏輯過程, 其先後經歷了以個人物質利益認同為核心的賦權式改革、以土地產權流動為核心的市場化改革以及自2015年以來以土地產權結構完善為核心的權利實現機制改革等幾個階段;指出改革開放的40年, 也是城鄉收入差距整體擴大的40年, 40年來所開展的土地制度改革一定程度上強化了城鄉二元發展的格局特徵;提出了構建推進城鄉融合發展的農村土地權益實現體制機制的幾點建議。
1 40年來中國土地改革的邏輯軌跡
以農村家庭聯產承包責任制為開端的中國土地改革的成功, 不僅推進了中國的經濟改革, 而且也積極推進了自然資源以及環境產權制度的改革, 更重要的是也更進一步地促進了土地改革的深化發展。
40年來中國以土地產權制度為核心的改革, 總體遵循著德姆塞茨產權演進模型所確立的外部性成本內部化、成本與收入不斷聚焦, 從產權制度外部改革到產權制度內部改革的邏輯過程 (見圖1) 。主要是:
圖1 中國土地產權改革進程Fig.1 The reform progress of land proprietary rights in China
一是以個人物質利益認同為核心的賦權式改革。轉變不認同個人物質利益的經濟制度, 形成認同個人物質利益的經濟體系。這一改革, 首先發端於對人民公社所有制度的改革, 認同農民對於農村土地的承包經營權, 從而激發了農民開展農業生產的積極性, 極大地提高了農業生產效率。
二是以土地產權流動為核心的市場化改革。農村家庭聯產承包責任制度的改革成功, 為城市國有土地出讓制度改革、支撐經濟開放發展積聚了“底氣”, 也為深化農村土地產權制度改革奠定了基礎。1993年第十四屆三中全會確立了國有土地出讓制度, 推進了經營性國有土地制度的改革;2005年農業部發布實施了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》, 從而通過土地產權流動提升了土地資源配置效率。
三是以土地產權結構完善為核心的權利實現機制改革。土地產權結構完善是土地產權實現的制度基礎。針對農村土地產權結構不合理、土地權益關係不對等問題, 2015年以來先後開展了“三塊地”改革試點、農村承包地三權分置改革、農村宅基地三權分置改革等有關以土地產權結構完善為核心的權利實現機制改革, 從而更加明確了集體與農戶之間的土地權益關係, 為構建多類型資本合作的現代經濟體系打下了基礎。
2 農村土地改革與城鄉二元發展
中國農村發展經歷了城鄉二元結構、城鄉二元發展以及城鄉融合發展幾個階段。1949-1979年間的城鄉二元結構時期, 主要是1952-1979年間, 國家或政府通過工農產品剪刀差的方式, 所獲取的農業淨利潤, 有的估算為2800億元, 也有的估算為3375.6億元, 還有的估算為4500億元, 等等。雖然對於工農產品剪刀差所導致的農業淨利潤損失有不同的認識, 但就其對農村集體及農民利益的影響這一認知還是有共識的。
改革開放40年以來, 是城鄉二元發展的時期, 這一時期對於農民權益的獲取方式由土地產品價值獲取更多地轉變為土地價值獲取。據測算1990-2010年間所造成的農戶土地權益損失就高達4.3萬億元。此外, 1979-1990年間, 仍然通過工農產品剪刀差的方式為工業化提供了5432.4億元的積累。
可見, 改革開放的40年, 也是城鄉收入差距整體擴大的40年。這一時期所開展的土地改革, 更多地體現了對於農村土地價值的過度佔用。雖然, 20世紀80年代初所開展的農村家庭聯產承包責任制的改革, 增加了農民的農業收入, 有效地縮小了城鄉收入差距, 但此後所開展的土地改革都在一定程度上強化了城市擴張對於農村土地及其增值的過度佔用。主要是:
一是城市國有土地出讓制度改革為工業化、城市化發展注入了動力的同時, 也增強了政府對於土地財政的過度依賴, 更重要的是徵地方式隔斷了農民分享工業化、城市化所引致的土地增值的機會。
二是雖然1998年《土地管理法》的修改, 引起了全民大討論, 但為避免農村集體以及農民土地權益主張對土地徵收進程的影響, 修訂內容仍更多地體現了地方政府的意志, 而且還壓縮了農村發展利用土地資源的空間和機會。
三是為更好地服務城鎮化發展, 2000年我國試點了城鄉建設用地增減掛鉤制度。其政策設計更多地體現了對中心城市建設用地的支持和保障, 忽略或弱化了對小城鎮、農村建設用地的保障, 從而也在建設用地供應機制上更加積極地保障了城鄉二元發展的格局。
四是國有工業用地招拍掛制度。針對工業用地過度出讓以及出讓中的惡性競爭問題, 我國於2007年實施了國有工業用地招拍掛制度改革, 雖然在一定程度上提升了工業用地的徵地成本, 但仍然缺乏集體和農民分享土地增值的機制。
可見, 我國改革開放40年間所開展的土地改革, 更多地體現了以城市發展為主導的城鄉二元發展的需要。需要指出的是, 2015-2018年間所開展的“三塊地”改革試點以及農村土地承包權“三權分置”、農村宅基地“三權分置”等改革, 將更有效地推進城鄉融合發展。
3 構建城鄉融合發展的農村土地權益實現體制機制
城鄉融合發展就是要改變城鄉二元發展的格局, 通過增強農村發展活力推進城鄉轉型發展。而以農民土地權益保障和實現為核心的土地制度改革, 是實現城鄉融合發展的重要政策工具。2008年中共十七屆三中全會提出了國有土地與集體土地“同權同價”的土地產權平等的政策目標;2015年以來所開展的農村土地制度改革設計更鮮明地體現了這一政策目標。因此, 圍繞城鄉融合發展這一戰略部署, 還需要完善農村土地權益實現的體制機制。具體是:
一是針對政策法規和發展現實的矛盾, 需要修改《憲法》中“城市土地屬於國家所有”的條款, 從而使得農村集體土地可以成為城市土地, 並分享國家城市建設所帶來的土地增值, 同時, 這也將有利於推進“城中村”改造, 從而為城市功能優化與提升提供支撐。
二是針對政府政策與集體作為的矛盾, 需要進一步強化集體作為農村集體土地產權主體的地位。主要是: (1) 涉及農村土地改革中有關成員權界定, 可以還權於集體, 充分尊重集體組織的決定; (2) 更加尊重十七屆三中全會、十八屆三中全會有關農戶對於農村土地承包權的“長久不變”的決定; (3) 探索農村集體在土地規劃、利用等方面的權利實現機制。
三是針對政府設計與農民選擇的矛盾, 所造成的新居民點不符合農民居住空間願望、土地利用方式不符合農民生產方式、農業規模經驗未充分體現農民意志等問題, 進一步探索構建集體主導、農戶充分參與、政府引導的農村土地利用管理機制, 尤其是充分尊重農民的土地承包權、宅基地資格權等相關權利, 構建農村土地可持續利用的多主體協同機制。
四是針對政府作為與權益實現的矛盾, 所引致的農戶土地股份權益實現難、徵地補償收益低、土地整治意願弱等問題, 探索建立以農戶為主體、以農戶志願為基礎的土地權益可持續實現機制。
五是針對政府行為與市場缺失的矛盾, 所出現的農村土地產權市場化改革不夠深入、相關經濟主體對農村土地產權價值不夠、農村土地流轉不夠順暢等問題, 需要進一步完善政策設計, 增強農村土地產權權益的市場價值, 完善保障農村土地產權市場發展的金融制度, 探索農村土地市場建設的長效機制。
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