深圳市工商局終審敗訴，應當是23年前那個秋天最為轟動的新聞。經過5年的紛爭和3年6個月的立案審理，最高法院終審判決撤銷深圳市工商局註銷深圳賢成大廈公司登記和成立清算組的行政行為，撤銷深圳市外事辦關於設立中外合資企業深圳鴻昌廣場有限公司的批覆。
時任最高法院副院長羅豪才（右二）二審主審“民告官案”
因為當時深圳正處於改革開放的前沿，社會上傳言有關部門不準媒體宣傳該案。因此，這宗中外矚目、被稱之為當時中國最大、審理陣容最強、級別最高的行政訴訟案鮮為人知。作為全國法制類期刊中創辦最早、影響較大的中央級知名媒體，《民主與法制》卻先後四次追蹤報道此案，披露了這起由時任最高法院副院長羅豪才二審主審的“民告官案”。
“中華第一樓”引發
“行政訴訟第一案”
高218米，建築面積10萬平方米，這座當年被譽為“中華第一樓”的深圳原“賢成大廈”所引發的行政訴訟案件，曾引起了海內外輿論界的普遍關注，被法律界稱為我國“行政訴訟第一案”。
本案的發生要追溯到1988年。
1988年12月，泰國賢成兩合公司與深圳上海時裝公司、深圳市工藝服裝工業公司、深圳開隆投資開發公司、深圳市華樂實業有限公司四家中方國有企業（以下簡稱中方四家公司）簽訂了《合作經營深圳“賢成大廈”有限公司的合同書》。合同約定：甲方（中方四家公司）以12581.8l平方米土地使用權為投資，乙方（泰國兩合公司）以補償土地使用費1500萬元及負責建房全部資金為投資，合作興建賢成大廈；大廈建成後，甲方無償分得25000平方米建築面積房產（如果地面總建築面積不足12萬平方米時，甲方得益分配要適當減少，其餘房產歸乙方所有）；合作期限以建成大廈為期，初步確定為5年，如大廈建成期限提前或推後，合作公司期限也相應提前或推後，等等。1989年3月28日，深圳市人民政府以深府經復（1989）180號文批准該合作合同。爾後，賢成大廈公司在市工商局註冊登記，領取了企業法人營業執照，執照有效期限自1989年4月13日至1994年4月13日。
1990年10月23日，合作雙方又簽訂了《合作經營“深圳賢成大廈”有限公司補充合同書》。合同約定：賢成大廈建設規模為10萬平方米左右，由於大廈面積減少，甲方同意將原合同規定的無償分得建築面積25000平方米改為11000平方米；合作公司合作經營期限為五年；大廈計劃於1995年年底前竣工，等等。同年11月19日，深圳市人民政府以深府外復（1990）875號文批覆同意該補充合同。同年12月15日，賢成大廈公司辦理了使用深圳市深南東路地號為H116—1地塊的深房地字第0034401號《房地產證》。該《房地產證》註明權利人是“深圳賢成大廈有限公司”。
1991年11月29日，賢成大廈正式破土動工。賢成大廈之名取自泰國賢成兩合公司董事長吳賢成的名字，項目建立之初，合作雙方都躊躇滿志，決意將賢成大廈建成國內最高的“中華第一樓”。但這家泰國的合夥企業並不具備大廈建設所需的鉅額資金。為籌集賢成大廈的建設資金，泰國賢成兩合公司執行合夥人吳賢成找香港商人王文洪，尋求借款和共同投資。1991年12月11日，吳賢成與香港鴻昌國際投資公司董事長王文洪簽訂了一份《股份合約》，約定雙方各佔泰國賢成兩合公司50％的股權，以2.2億港幣為資本額，雙方共同投資興建賢成大廈，王文洪同意以1.1億港幣購入吳賢成擁有的賢成大廈物業50％的股權。1992年6月，深圳賢成大廈有限公司投資各方召開臨時董事會，會議形成決議，確認了以王文洪為代表的香港鴻昌公司在賢成大廈投資的事實和實際投資者的地位，決定簽訂經營賢成大廈的補充合同，同意香港鴻昌公司作為外方投資者進入賢成大廈有限公司，並報政府有關部門批准。
此時，身為公司董事長的吳賢成卻突然變卦，拒絕履行公司董事會的決議，拒不辦理增加香港鴻昌公司成為賢成大廈實際投資者的法律手續，也不再向大廈投資，同時與鴻昌公司就股權糾紛提起了仲裁。1993年12月20日，泰國賢成兩合公司向中國國際經濟貿易仲裁委員會深圳分會提出仲裁申請，請求該機構裁定其與香港鴻昌公司簽訂的共同投資興建賢成大廈的協議無效，鴻昌公司在大廈中無實際股權。
經過認真的審查案情，1994年8月1日，中國國際經濟貿易仲裁委員會深圳分會作出裁決：1.香港鴻昌公司在深圳“賢成大廈”有限公司中具有實際投資，但具體投資額需深圳“賢成大廈”有限公司委託會計師事務所審計；2.在裁決作出30日內，泰方須協同中方四家投資者辦理香港鴻昌公司成為賢成大廈有限公司合作者的法律手續。
裁決後，深圳“賢成大廈”有限公司委託會計師事務所做的審計卻是與裁決相反的結果：從財務憑據和眾多的相關法律文件看不出香港公司在深圳“賢成大廈”有限公司有投資。從香港匯入深圳“賢成大廈”有限公司的款項絕大多數付款人是王文洪個人，泰方公司認為這是王文洪支付入股泰方公司的購股款，泰方公司本應收取購股款後，從泰國再匯入深賢公司賬上，泰方公司卻簡化了該程序，讓王文洪先生直接匯入深圳，造成了這一重大誤會。雙方爭執難解，所以，仲裁委的裁決被擱置。同年9月12日，中方四家公司的負責人與吳賢成進行了最後一次會談，之後吳便一去杳無蹤影，始終沒有回應。董事長不辭而別，公司營業執照已經過期，大廈處於全面停工狀態，香港鴻昌公司投入的大量資金及中方提供的土地使用權都陷入其中。無奈之下，中方四家公司及港方投資者伸手向政府求援。
1994年11月4日，深圳市工商局、外資辦、規劃國土局、建設局等部門及中方四家公司、香港鴻昌公司代表召開了協調會，會議通知了泰方，但泰方代表沒有到會。鑑於深圳賢成大廈有限公司的營業執照已經過期且沒有申請延期的事實，會議經各方面協調，形成了深圳市人民政府辦公廳1994年11月8日（188）號《關於賢成大廈復工建設問題的會議紀要》。主要內容是：鑑於賢成大廈公司工商營業執照已過期，且沒有申請延期，市工商局依法註銷該公司，註銷後原股東各方立即開始清產核資；中方四家公司與鴻昌國際公司立即簽署合作合同，起草公司章程，成立董事會，報請市外資辦和工商局註冊新的公司，新公司合同應寫明依法承擔原賢成大廈公司的債權債務；新公司中，中方四家股東只出土地，分得大廈建築面積24000平方米。
1994年11月15日，中方四家公司與鴻昌國際公司在深圳簽訂《合作經營“深圳鴻昌廣場”有限公司合同書》。合同約定：中方四家公司以位於深圳市深南東路地號為H116—1地塊的土地使用權作為投資，合作公司應承擔原“賢成大廈公司”在合法經營中實際產生的債權和債務、其責任範圍以原“賢成大廈公司”的註冊資本額為限；等等。1994年11月23日，市工商局註銷了賢成大廈公司企業登記。市工商局於同日在《核准登記外商投資企業註銷的有關資料》中載明註銷原因：依市政府辦公廳188號文。1994年12月1日，市外資辦以深外資辦復（1994）976號《關於設立中外合作經營企業“深圳鴻昌廣場有限公司”的批覆》，同意中方四家公司與鴻昌國際公司簽訂的《合作經營“深圳鴻昌廣場”有限公司合同書》。爾後，鴻昌廣場公司決定追加投資，在原賢成大廈建設的基礎上興建鴻昌廣場，“鴻昌廣場”工程全面復工，大廈以幾天一層的速度節節上升。
1995年1月，身在境外的吳賢成不服深圳市工商局註銷賢成大廈公司的企業登記和市外資辦《關於設立中外合作經營企業“深圳鴻昌廣場有限公司”的批覆》，以泰國賢成兩合公司和深圳賢成大廈有限公司法定代表人的身份，向法院提起了行政訴訟。同年，又對深圳市工商局於8月1日作出深工商清盤（1995）1號《關於成立深圳賢成大廈有限公司清算組的決定》提起了行政訴訟。
深圳市政府部門一審敗訴
由於本案的訴訟標的額已經超過了1億，所以由廣東省高級人民法院為本案一審法院。
廣東省高級人民法院分別於1995年4月11日和10月25日依法立案受理，並決定合併審理。中方四家公司和深圳鴻昌廣場有限公司以第三人的身份參加了訴訟。立案後不久，廣東省高級人民法院致函深圳市國土局，讓協助執行“查封賢成大廈土地使用證”的裁定，對“深圳賢成大廈有限公司的土地使用證不予辦理變更登記手續”；“如有人持深圳賢成大廈有限公司的土地使用證在你局辦理變更登記，請你局將該土地使用證扣下交本院”。
任何公民或者企業認為其權益受到政府部門侵害，到法院起訴，討個說法，在依法治國的今天看來，這是天經地義的事情。然而，在改革開放起步不久的中國，即使是在深圳這樣的改革開放的“特區”，狀告政府也被認為是一件不可思議的事情。
圍繞著廣東省高級法院該不該受理此案，竟然在社會上引發了爭議。比如，泰國兩合公司因營業執照過期已被依法註銷，不復存在，即使存在時，中外合作公司訴訟，也應徵得中方同意，外方不得擅自行動等等。
連時任全國僑聯副主席莊世平在接受媒體採訪時也憂慮地說：“一個外商到中國來，不僅不投資，還利用項目在大陸圈走那麼多錢，居然沒有人告他，他還來告政府，我們的法院竟然積極立案，這樣的事實使我們在海外提起來沒有面子！”有不少幹部群眾甚至懷疑，是否廣東省高級法院受理該案存在著深層次的腐敗？
也正是在這樣的大背景下，民主與法制內參於1995年10月刊發了《深圳市政府依法行政成被告 廣東省高院執意受理是何緣》的情況反映，同樣對廣東省高院受理這樁行政訴訟案提出質疑。
次年3月兩會期間，《民主與法制》記者還專訪了全國政協常委、僑聯副主席莊世平，公開發表在1996年第7期上。在這篇題目為《依法公斷 取信於民》的報道中，莊世平在談到“我國在法制建設方面，還有不少於情於理於法相悖的問題”時，特別提到深圳“賢成大廈”案，認為這些問題必須引起重視。“如果解決不好，會直接影響改革開放，影響投資環境的改善，影響外資的引進，影響經濟的發展。”
面臨著社會和輿論的雙重壓力，經過兩年零四個月的審理，廣東省高級人民法院認為，原告賢成大廈公司系中外合作企業。被告市工商局註銷賢成大廈公司企業登記缺乏事實依據，與法律規定不符。被告市工商局在註銷賢成大廈公司後才決定組成清算組，對該公司進行清算業務，違反了法定程序。被告市外資辦在中方四家公司未取得土地使用權的情況下，便批准其與鴻昌國際公司簽訂的《合作經營“深圳鴻昌廣場”有限公司合同書》，於法不符。因此，原告請求撤銷被告市工商局註銷賢成大廈公司企業登記和決定成立清算組的行政行為、撤銷被告市外資辦批准成立鴻昌廣場公司的行政行為，依法應予支持。但對於原告提出兩被告賠償其經濟損失的請求，由於原告未提出賠償的具體數額，亦未提出相應的證據，對此不作處理。
1997年8月11日，廣東省高級人民法院作出一審判決，判決：一、撤銷被告深圳市工商行政管理局1994年11月23日註銷深圳賢成大廈有限公司企業登記的行政行為；二、撤銷被告深圳市引進外資領導小組辦公室1994年12月1日深外資辦復（1994）976號《關於設立中外合作經營企業“深圳鴻昌廣場有限公司”的批覆》；三、撤銷被告深圳市工商行政管理局1995年8月1日深工商清盤（1995）1號《關於成立深圳賢成大應有限公司清算組的決定》。
一審判決後，深圳市工商局、深圳市招商局、中方四家公司及深圳鴻昌廣場有限公司對判決不服，向最高人民法院提起了上訴。二審開庭前，（香港）鴻昌國際投資有限公司經法院准許以第三人身份參加了訴訟。
大法官羅豪才親審
“20世紀中國最大民告官案”
1997年12月，最高人民法院決定二審公開審理這樁被稱為20世紀中國最大的行政案件——深圳賢成大廈行政訴訟案。
最高人民法院受理此案後，由羅豪才擔任審判長，與楊克佃、江必新、嶽志強、趙大光、羅鎖堂、胡興儒6位資深法官組成合議庭審理此案。
1997年12月12日、12月22日至26日，合議庭在最高人民法院大法庭對此案進行了長達6天的公開審理。
出庭的當事人代理人有江平、應松年、袁曙宏、馬懷德、肖峋、高宗澤等，幾乎集中了所有中國行政法學界和律師界的精英，庭審期間，中央各部委辦、在京各大名校派人旁聽了此案的審理；深圳市委、市政府、市人大等黨政機關也派了以時任紀委書記李統書、時任副市長郭榮俊為代表的負責人參加旁聽。此外，旁聽席上還有地方各級法院、法律專家以及泰國駐華使館代表等各界人士共200多人，陣容前所未有。很顯然，這是中國法制史上一個不平凡日子。這個案件的判決結果，對變革中的社會具有重要啟示意義。
然而，這樣一個意義重大的案件社會上傳言有關部門和相關媒體打招呼，不對外宣傳報道。時任《民主與法制》雜誌總編輯王強華感到“十分不理解”。他回憶說：“我們雜誌社已經兩次對該案進行報道，而且輿論導向上出現偏差，如果不繼續跟進報道，就是對讀者不負責，也將為我們民主與法制在新聞史上留下一個遺憾。”
為此，他專程找到了羅豪才，徵求意見。羅豪才在擔任最高法院副院長之前，在北大法律系工作。王強華在擔任《光明日報》副總編輯期間，曾經和北京大學合辦《法律學習與研究》雜誌。業務上的交集讓兩人成了莫逆之交。在王強華的印象中，羅豪才不僅在學術研究上頗有建樹，而且為人正直、謙遜。此次有關部門不準報道的禁令羅豪才心知肚明。
“我們要報道該案你怎麼看？”王強華開門見山。羅豪才淡淡地回答：“我不好表態。”王強華明白，從內心來講，羅豪才是希望《民主與法制》進行報道。如果報道出來有政治風險，作為無話不說的摯友，他不可能不提醒自己。
冒著挨批評、受處分的風險，憑著對新聞事業的擔當和勇氣，《民主與法制》在1998年第3期刊登了《我國最大一起行政訴訟案在最高法院二審開庭》一文，文章中說：“這一中外矚目的民告官案的公開審理，顯示了我國依法治國的決心。”
羅豪才和王強華曾經就民告官的問題進行過不止一次的交流。中國“官貴民賤”的傳統思想已經流傳了幾千年，想要扭轉絕非一朝一夕之事。行政訴訟法雖然頒佈，但在實施過程中來自現實的阻力和壓力不小。在王強華看來，羅豪才有意將該案打造成中國民告官案的樣本。《民主與法制》的報道在某種程度上是在為羅豪才“減壓”，為實現司法公平正義掃平障礙。
在五天的庭審中，圍繞著深圳市工商局作出的註銷賢成大廈公司的具體行政行為是否合法、深圳市外資辦批覆成立“鴻昌廣場”的具體行政行為是否合法、原被告主體資格是否適格等問題進行了全面審查。其間，在羅豪才主持下，合議庭全體成員合議案件和討論研究有關法律問題有10次以上。為了確保案件依法判決，提高辦案質量，合議庭還先後召開了6次座談會，專門邀請部分中央國家機關有關部門負責人，部分民商法、行政法、公司法專家以及參加開庭審理時旁聽的深圳市有關方面負責人和部分法院的人員，就該案如何處理和有關法律問題廣泛聽取了意見。此間，合議庭成員還專程前往廣東，聽取了廣東省黨政機關有關人員對該案的意見。
頂住來自各方的壓力，1998年7月21日上午9時10分，最高人民法院第二法庭。羅豪才審判長宣讀了終審判決：判決維持廣東省高級人民法院（1995）粵高法行初字第1號行政判決；深圳市工商行政管理局、深圳市招商局，依法對深圳賢成大廈有限公司、深圳鴻昌廣場有限公司的有關事宜重新處理。
至此，這起萬眾矚目的“民告官”大案以深圳市工商局的最終敗訴而塵埃落定。
此案終審後，《民主與法制》雜誌再次在1998年第17期《最高法院終審判決：深圳市工商局敗訴》，將這一審判結果及時準確地向全國讀者傳遞。文章結尾說：“此案的審理過程及最終結果，在海內外產生了良好影響，樹立了人民法院秉公執法、依法辦案的形象，維護了國家法律的尊嚴，提高了國家司法機關的威信，對推進依法治國、依法行政的歷史進程將產生積極的影響。”
羅豪才已經於2018年2月12日逝世。但是，作為中國行政法學界的“四大金剛”（王名揚、王連昌、應松年、羅豪才）之一，他在行政法理論方面提出的“平衡論”“軟法”等理論和概念，以及在擔任最高法院副院長期間主審的深圳“賢成大廈”案，至今影響著中國行政立法的發展和完善，推動著中國依法治國、依法行政的歷史進程。
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