深圳市工商局终审败诉，应当是23年前那个秋天最为轰动的新闻。经过5年的纷争和3年6个月的立案审理，最高法院终审判决撤销深圳市工商局注销深圳贤成大厦公司登记和成立清算组的行政行为，撤销深圳市外事办关于设立中外合资企业深圳鸿昌广场有限公司的批复。
时任最高法院副院长罗豪才（右二）二审主审“民告官案”
因为当时深圳正处于改革开放的前沿，社会上传言有关部门不准媒体宣传该案。因此，这宗中外瞩目、被称之为当时中国最大、审理阵容最强、级别最高的行政诉讼案鲜为人知。作为全国法制类期刊中创办最早、影响较大的中央级知名媒体，《民主与法制》却先后四次追踪报道此案，披露了这起由时任最高法院副院长罗豪才二审主审的“民告官案”。
“中华第一楼”引发
“行政诉讼第一案”
高218米，建筑面积10万平方米，这座当年被誉为“中华第一楼”的深圳原“贤成大厦”所引发的行政诉讼案件，曾引起了海内外舆论界的普遍关注，被法律界称为我国“行政诉讼第一案”。
本案的发生要追溯到1988年。
1988年12月，泰国贤成两合公司与深圳上海时装公司、深圳市工艺服装工业公司、深圳开隆投资开发公司、深圳市华乐实业有限公司四家中方国有企业（以下简称中方四家公司）签订了《合作经营深圳“贤成大厦”有限公司的合同书》。合同约定：甲方（中方四家公司）以12581.8l平方米土地使用权为投资，乙方（泰国两合公司）以补偿土地使用费1500万元及负责建房全部资金为投资，合作兴建贤成大厦；大厦建成后，甲方无偿分得25000平方米建筑面积房产（如果地面总建筑面积不足12万平方米时，甲方得益分配要适当减少，其余房产归乙方所有）；合作期限以建成大厦为期，初步确定为5年，如大厦建成期限提前或推后，合作公司期限也相应提前或推后，等等。1989年3月28日，深圳市人民政府以深府经复（1989）180号文批准该合作合同。尔后，贤成大厦公司在市工商局注册登记，领取了企业法人营业执照，执照有效期限自1989年4月13日至1994年4月13日。
1990年10月23日，合作双方又签订了《合作经营“深圳贤成大厦”有限公司补充合同书》。合同约定：贤成大厦建设规模为10万平方米左右，由于大厦面积减少，甲方同意将原合同规定的无偿分得建筑面积25000平方米改为11000平方米；合作公司合作经营期限为五年；大厦计划于1995年年底前竣工，等等。同年11月19日，深圳市人民政府以深府外复（1990）875号文批复同意该补充合同。同年12月15日，贤成大厦公司办理了使用深圳市深南东路地号为H116—1地块的深房地字第0034401号《房地产证》。该《房地产证》注明权利人是“深圳贤成大厦有限公司”。
1991年11月29日，贤成大厦正式破土动工。贤成大厦之名取自泰国贤成两合公司董事长吴贤成的名字，项目建立之初，合作双方都踌躇满志，决意将贤成大厦建成国内最高的“中华第一楼”。但这家泰国的合伙企业并不具备大厦建设所需的巨额资金。为筹集贤成大厦的建设资金，泰国贤成两合公司执行合伙人吴贤成找香港商人王文洪，寻求借款和共同投资。1991年12月11日，吴贤成与香港鸿昌国际投资公司董事长王文洪签订了一份《股份合约》，约定双方各占泰国贤成两合公司50％的股权，以2.2亿港币为资本额，双方共同投资兴建贤成大厦，王文洪同意以1.1亿港币购入吴贤成拥有的贤成大厦物业50％的股权。1992年6月，深圳贤成大厦有限公司投资各方召开临时董事会，会议形成决议，确认了以王文洪为代表的香港鸿昌公司在贤成大厦投资的事实和实际投资者的地位，决定签订经营贤成大厦的补充合同，同意香港鸿昌公司作为外方投资者进入贤成大厦有限公司，并报政府有关部门批准。
此时，身为公司董事长的吴贤成却突然变卦，拒绝履行公司董事会的决议，拒不办理增加香港鸿昌公司成为贤成大厦实际投资者的法律手续，也不再向大厦投资，同时与鸿昌公司就股权纠纷提起了仲裁。1993年12月20日，泰国贤成两合公司向中国国际经济贸易仲裁委员会深圳分会提出仲裁申请，请求该机构裁定其与香港鸿昌公司签订的共同投资兴建贤成大厦的协议无效，鸿昌公司在大厦中无实际股权。
经过认真的审查案情，1994年8月1日，中国国际经济贸易仲裁委员会深圳分会作出裁决：1.香港鸿昌公司在深圳“贤成大厦”有限公司中具有实际投资，但具体投资额需深圳“贤成大厦”有限公司委托会计师事务所审计；2.在裁决作出30日内，泰方须协同中方四家投资者办理香港鸿昌公司成为贤成大厦有限公司合作者的法律手续。
裁决后，深圳“贤成大厦”有限公司委托会计师事务所做的审计却是与裁决相反的结果：从财务凭据和众多的相关法律文件看不出香港公司在深圳“贤成大厦”有限公司有投资。从香港汇入深圳“贤成大厦”有限公司的款项绝大多数付款人是王文洪个人，泰方公司认为这是王文洪支付入股泰方公司的购股款，泰方公司本应收取购股款后，从泰国再汇入深贤公司账上，泰方公司却简化了该程序，让王文洪先生直接汇入深圳，造成了这一重大误会。双方争执难解，所以，仲裁委的裁决被搁置。同年9月12日，中方四家公司的负责人与吴贤成进行了最后一次会谈，之后吴便一去杳无踪影，始终没有回应。董事长不辞而别，公司营业执照已经过期，大厦处于全面停工状态，香港鸿昌公司投入的大量资金及中方提供的土地使用权都陷入其中。无奈之下，中方四家公司及港方投资者伸手向政府求援。
1994年11月4日，深圳市工商局、外资办、规划国土局、建设局等部门及中方四家公司、香港鸿昌公司代表召开了协调会，会议通知了泰方，但泰方代表没有到会。鉴于深圳贤成大厦有限公司的营业执照已经过期且没有申请延期的事实，会议经各方面协调，形成了深圳市人民政府办公厅1994年11月8日（188）号《关于贤成大厦复工建设问题的会议纪要》。主要内容是：鉴于贤成大厦公司工商营业执照已过期，且没有申请延期，市工商局依法注销该公司，注销后原股东各方立即开始清产核资；中方四家公司与鸿昌国际公司立即签署合作合同，起草公司章程，成立董事会，报请市外资办和工商局注册新的公司，新公司合同应写明依法承担原贤成大厦公司的债权债务；新公司中，中方四家股东只出土地，分得大厦建筑面积24000平方米。
1994年11月15日，中方四家公司与鸿昌国际公司在深圳签订《合作经营“深圳鸿昌广场”有限公司合同书》。合同约定：中方四家公司以位于深圳市深南东路地号为H116—1地块的土地使用权作为投资，合作公司应承担原“贤成大厦公司”在合法经营中实际产生的债权和债务、其责任范围以原“贤成大厦公司”的注册资本额为限；等等。1994年11月23日，市工商局注销了贤成大厦公司企业登记。市工商局于同日在《核准登记外商投资企业注销的有关资料》中载明注销原因：依市政府办公厅188号文。1994年12月1日，市外资办以深外资办复（1994）976号《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》，同意中方四家公司与鸿昌国际公司签订的《合作经营“深圳鸿昌广场”有限公司合同书》。尔后，鸿昌广场公司决定追加投资，在原贤成大厦建设的基础上兴建鸿昌广场，“鸿昌广场”工程全面复工，大厦以几天一层的速度节节上升。
1995年1月，身在境外的吴贤成不服深圳市工商局注销贤成大厦公司的企业登记和市外资办《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》，以泰国贤成两合公司和深圳贤成大厦有限公司法定代表人的身份，向法院提起了行政诉讼。同年，又对深圳市工商局于8月1日作出深工商清盘（1995）1号《关于成立深圳贤成大厦有限公司清算组的决定》提起了行政诉讼。
深圳市政府部门一审败诉
由于本案的诉讼标的额已经超过了1亿，所以由广东省高级人民法院为本案一审法院。
广东省高级人民法院分别于1995年4月11日和10月25日依法立案受理，并决定合并审理。中方四家公司和深圳鸿昌广场有限公司以第三人的身份参加了诉讼。立案后不久，广东省高级人民法院致函深圳市国土局，让协助执行“查封贤成大厦土地使用证”的裁定，对“深圳贤成大厦有限公司的土地使用证不予办理变更登记手续”；“如有人持深圳贤成大厦有限公司的土地使用证在你局办理变更登记，请你局将该土地使用证扣下交本院”。
任何公民或者企业认为其权益受到政府部门侵害，到法院起诉，讨个说法，在依法治国的今天看来，这是天经地义的事情。然而，在改革开放起步不久的中国，即使是在深圳这样的改革开放的“特区”，状告政府也被认为是一件不可思议的事情。
围绕着广东省高级法院该不该受理此案，竟然在社会上引发了争议。比如，泰国两合公司因营业执照过期已被依法注销，不复存在，即使存在时，中外合作公司诉讼，也应征得中方同意，外方不得擅自行动等等。
连时任全国侨联副主席庄世平在接受媒体采访时也忧虑地说：“一个外商到中国来，不仅不投资，还利用项目在大陆圈走那么多钱，居然没有人告他，他还来告政府，我们的法院竟然积极立案，这样的事实使我们在海外提起来没有面子！”有不少干部群众甚至怀疑，是否广东省高级法院受理该案存在着深层次的腐败？
也正是在这样的大背景下，民主与法制内参于1995年10月刊发了《深圳市政府依法行政成被告 广东省高院执意受理是何缘》的情况反映，同样对广东省高院受理这桩行政诉讼案提出质疑。
次年3月两会期间，《民主与法制》记者还专访了全国政协常委、侨联副主席庄世平，公开发表在1996年第7期上。在这篇题目为《依法公断 取信于民》的报道中，庄世平在谈到“我国在法制建设方面，还有不少于情于理于法相悖的问题”时，特别提到深圳“贤成大厦”案，认为这些问题必须引起重视。“如果解决不好，会直接影响改革开放，影响投资环境的改善，影响外资的引进，影响经济的发展。”
面临着社会和舆论的双重压力，经过两年零四个月的审理，广东省高级人民法院认为，原告贤成大厦公司系中外合作企业。被告市工商局注销贤成大厦公司企业登记缺乏事实依据，与法律规定不符。被告市工商局在注销贤成大厦公司后才决定组成清算组，对该公司进行清算业务，违反了法定程序。被告市外资办在中方四家公司未取得土地使用权的情况下，便批准其与鸿昌国际公司签订的《合作经营“深圳鸿昌广场”有限公司合同书》，于法不符。因此，原告请求撤销被告市工商局注销贤成大厦公司企业登记和决定成立清算组的行政行为、撤销被告市外资办批准成立鸿昌广场公司的行政行为，依法应予支持。但对于原告提出两被告赔偿其经济损失的请求，由于原告未提出赔偿的具体数额，亦未提出相应的证据，对此不作处理。
1997年8月11日，广东省高级人民法院作出一审判决，判决：一、撤销被告深圳市工商行政管理局1994年11月23日注销深圳贤成大厦有限公司企业登记的行政行为；二、撤销被告深圳市引进外资领导小组办公室1994年12月1日深外资办复（1994）976号《关于设立中外合作经营企业“深圳鸿昌广场有限公司”的批复》；三、撤销被告深圳市工商行政管理局1995年8月1日深工商清盘（1995）1号《关于成立深圳贤成大应有限公司清算组的决定》。
一审判决后，深圳市工商局、深圳市招商局、中方四家公司及深圳鸿昌广场有限公司对判决不服，向最高人民法院提起了上诉。二审开庭前，（香港）鸿昌国际投资有限公司经法院准许以第三人身份参加了诉讼。
大法官罗豪才亲审
“20世纪中国最大民告官案”
1997年12月，最高人民法院决定二审公开审理这桩被称为20世纪中国最大的行政案件——深圳贤成大厦行政诉讼案。
最高人民法院受理此案后，由罗豪才担任审判长，与杨克佃、江必新、岳志强、赵大光、罗锁堂、胡兴儒6位资深法官组成合议庭审理此案。
1997年12月12日、12月22日至26日，合议庭在最高人民法院大法庭对此案进行了长达6天的公开审理。
出庭的当事人代理人有江平、应松年、袁曙宏、马怀德、肖峋、高宗泽等，几乎集中了所有中国行政法学界和律师界的精英，庭审期间，中央各部委办、在京各大名校派人旁听了此案的审理；深圳市委、市政府、市人大等党政机关也派了以时任纪委书记李统书、时任副市长郭荣俊为代表的负责人参加旁听。此外，旁听席上还有地方各级法院、法律专家以及泰国驻华使馆代表等各界人士共200多人，阵容前所未有。很显然，这是中国法制史上一个不平凡日子。这个案件的判决结果，对变革中的社会具有重要启示意义。
然而，这样一个意义重大的案件社会上传言有关部门和相关媒体打招呼，不对外宣传报道。时任《民主与法制》杂志总编辑王强华感到“十分不理解”。他回忆说：“我们杂志社已经两次对该案进行报道，而且舆论导向上出现偏差，如果不继续跟进报道，就是对读者不负责，也将为我们民主与法制在新闻史上留下一个遗憾。”
为此，他专程找到了罗豪才，征求意见。罗豪才在担任最高法院副院长之前，在北大法律系工作。王强华在担任《光明日报》副总编辑期间，曾经和北京大学合办《法律学习与研究》杂志。业务上的交集让两人成了莫逆之交。在王强华的印象中，罗豪才不仅在学术研究上颇有建树，而且为人正直、谦逊。此次有关部门不准报道的禁令罗豪才心知肚明。
“我们要报道该案你怎么看？”王强华开门见山。罗豪才淡淡地回答：“我不好表态。”王强华明白，从内心来讲，罗豪才是希望《民主与法制》进行报道。如果报道出来有政治风险，作为无话不说的挚友，他不可能不提醒自己。
冒着挨批评、受处分的风险，凭着对新闻事业的担当和勇气，《民主与法制》在1998年第3期刊登了《我国最大一起行政诉讼案在最高法院二审开庭》一文，文章中说：“这一中外瞩目的民告官案的公开审理，显示了我国依法治国的决心。”
罗豪才和王强华曾经就民告官的问题进行过不止一次的交流。中国“官贵民贱”的传统思想已经流传了几千年，想要扭转绝非一朝一夕之事。行政诉讼法虽然颁布，但在实施过程中来自现实的阻力和压力不小。在王强华看来，罗豪才有意将该案打造成中国民告官案的样本。《民主与法制》的报道在某种程度上是在为罗豪才“减压”，为实现司法公平正义扫平障碍。
在五天的庭审中，围绕着深圳市工商局作出的注销贤成大厦公司的具体行政行为是否合法、深圳市外资办批复成立“鸿昌广场”的具体行政行为是否合法、原被告主体资格是否适格等问题进行了全面审查。其间，在罗豪才主持下，合议庭全体成员合议案件和讨论研究有关法律问题有10次以上。为了确保案件依法判决，提高办案质量，合议庭还先后召开了6次座谈会，专门邀请部分中央国家机关有关部门负责人，部分民商法、行政法、公司法专家以及参加开庭审理时旁听的深圳市有关方面负责人和部分法院的人员，就该案如何处理和有关法律问题广泛听取了意见。此间，合议庭成员还专程前往广东，听取了广东省党政机关有关人员对该案的意见。
顶住来自各方的压力，1998年7月21日上午9时10分，最高人民法院第二法庭。罗豪才审判长宣读了终审判决：判决维持广东省高级人民法院（1995）粤高法行初字第1号行政判决；深圳市工商行政管理局、深圳市招商局，依法对深圳贤成大厦有限公司、深圳鸿昌广场有限公司的有关事宜重新处理。
至此，这起万众瞩目的“民告官”大案以深圳市工商局的最终败诉而尘埃落定。
此案终审后，《民主与法制》杂志再次在1998年第17期《最高法院终审判决：深圳市工商局败诉》，将这一审判结果及时准确地向全国读者传递。文章结尾说：“此案的审理过程及最终结果，在海内外产生了良好影响，树立了人民法院秉公执法、依法办案的形象，维护了国家法律的尊严，提高了国家司法机关的威信，对推进依法治国、依法行政的历史进程将产生积极的影响。”
罗豪才已经于2018年2月12日逝世。但是，作为中国行政法学界的“四大金刚”（王名扬、王连昌、应松年、罗豪才）之一，他在行政法理论方面提出的“平衡论”“软法”等理论和概念，以及在担任最高法院副院长期间主审的深圳“贤成大厦”案，至今影响着中国行政立法的发展和完善，推动着中国依法治国、依法行政的历史进程。
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