五矿二十三冶建设集团 吴维艳
安阳工学院 陈晓霞
前言：
伴随着国内PPP行业的快速发展，PPP项目全过程造价控制管理是PPP项目建设与运营企业得以快速成长的核心优势。整个PPP项目操作过程中，参与到项目建设与运营的单位很多，主要有政府方、社会资本方、SPV公司、金融机构、工程承包商（含总承包和专业分包与劳务分包）、供应商(材料和设备及专利技术)、运营商、使用者（产品与服务购买方）、咨询公司及保险公司等十几家主体单位参与。建立一整套专业化、规范化、程序化的PPP操作运作体系，最大限度地保证SPV公司管理的PPP工程项目，按照统一标准、流程进行操作，对PPP项目全过程造价控制管理与评估审计，有利于最大程度地保证工作质量与效率。
整个PPP项目操作流程及工作事项，有关键的“五个阶段十九大步骤”如图1所示，被分置于“审批、操作、融资、办证、工程、验收、运营、移交结（决）算”共八条主线上，整个PPP项目操作流程及工作事项，与“五个阶段十九大步骤”协调联动，各主线间密切联系，缺一不可。八条主线中，审批、操作、融资、办证服务于工程建设，运营管理效率和收益是项目实施的根本目的，而工程实体建设是运营的基础，所以工程主线起着承上启下的作用，要想搞好PPP项目全过程造价控制管理，必须按照PPP项目的操作流程和工程管理的实施过程，在主要以下四个阶段：规划设计及审批； 施工图设计、预算、招标采购；工程建设；项目竣工验收、移交结（决）算，对PPP项目全过程进行造价控制管理与评估审计。
ppp项目操作流程图
项目启动一般由PPP工程项目发起单位（政府或社会资本方）提出申请，在得到正式批复文件后方能正式启动，以规避操作风险。特殊情况下，政府会直接发文给PPP工程项目发起单位，要求对某个项目实施启动，这源于政府决策层对市场走势的精准判断和政府发展规划的整体战略目标。要有效地对PPP项目造价实施管控，必须把管控重点转移到前期工作阶段和设计阶段上来，同时对项目的造价进行跟踪评估和审计，防范超“限额设计”风险。
一、项目定位
项目定位依靠大量的市场调研资料，要分析项目所在地的周边环境，各行业PPP项目操作状况，各个行业的PPP项目的实施顺序、市场接受度等，结合周边的区域特性、基础设施建设配套、公共服务类项目的区域匹配、交通情况等相关因素，对区域内的各种类型个案进行统一归纳、分析，尽量避开激烈竞争，找出市场盲点和群众需求。
市场定位要准，找准市场定位，就找准了项目的生存区域。解决好“为什么群体实施PPP项目”，“实施么行业什么类型多大规模的PPP项目”，“哪些是政府和群众急需解决的问题”等。不能坐在办公室里空想，要作市场调查，了解市场动向，发现潜在市场趋势，按长远发展规划筛选准备项目。
《项目定位报告》以PPP工程项目为主导进行编制，并可寻求咨询机构的帮助，报告最终由政府决策层审批执行。项目定位的最终成果是《项目定位报告》及《项目建议书》，需要强调的是PPP项目的确定，必须要在了解使用者需求并兼顾考虑使用者支付能力的基础上，充分挖掘使用者潜在需求，通过市场调研掌握不同使用者之间的比例关系和偏好，从而确定PPP项目在各行业的规模比例。
二、项目预算
为保障项目操作的各项费用支出合理，严格控制项目成本，PPP工程项目在项目定位确定后应着手编制项目预算并报决策层审批后执行。正式的项目预算一般包括土地成本、前期费用、规费、建安成本、外线及环境配套、管理费用、财务费用、不可预见费等几个部分，每一部分均需提供详细的费用组成，《建设项目总投资组成》如附件1所示。
另外，“三通一平”作为项目“前期费用”的一个重要组成部分，要求PPP工程项目在上报项目预算时将其作为附件与项目预算一同上报。SPV公司是“三通一平”方案主审部门，PPP工程项目在上报项目预算前可以就“三通一平”方案与SPV公司进行预沟通，以缩短预算正式上报后的过程审批时间。“三通一平”重点是与政府确定临水、临电的路由并缴纳相关费用，对影响现场施工的高压线、房屋拆迁、地下构筑物等要提早介入，避免对正常进场施工形成阻碍。
项目预算是目标、是指令，是做事的准则，预算一旦制定即相对刚性，预算执行及管理的程序不能违背，超越预算就是超越权力。对于不重视预算、不按预算办事的现象，要进严肃惩戒，当然也支持利好性调整。
三、规划设计
规划阶段的主要工作是总平规划方案设计及内、外部审批、单体规划方案设计及内、外部审批两大部分内容。
项目定位是规划设计的基础，绝不能越过定位而进行规划设计。规划设计必须通过招标，确定两家以上的单位单独进行，并进行经济对比分析，设计合同对PPP项目总投资进行限定，细分为对项目的分布投资进行控制，根据不同的产品定位进行不同的部品配置，超过预计成本的方案将不被采用，仅支付基本的设计工本费用或不支付费用。应严格执行“限额设计”，设计委托书编制要详细，并注意过程沟通，通过合同约束把控设计进度，如在设计周期中要求设计单位按期分步骤提供设计的中间成果。
在项目概念方案设计阶段，PPP工程项目应以《规划设计任务书》的形式向设计公司下达任务指令，提供《项目产品定位报告》、项目地块概况、政府批文和要求、用地地形图等文件等。此项工作进行的前提是“项目定位及产品建议报告”获得决策层正式批复。PPP工程项目在对各规划方案内部评审后独立提出中选方案和备选方案，向决策层进行报批，期间可能要进行多次修改或推翻重来，内部审批的阶段性成果是经政府职能部门正式批复的“项目规划总平图”。总规报批另一个重点内容就是“项目功能和规模审核”，针对项目功能和规模审核PPP工程项目必须根据市场调研及区域规划分析结果，明确提出自己独立的审核意见，以供决策层参考。
对新建、改建、扩建PPP项目，都要通过各种渠道与当地政府规划设计审核部门进行沟通，了解在满足国家规范的前提下对相关专业等有无特殊规定和要求，包括所在地的《城市规划管理技术措施》及《配套技术指标》，项目所在地的地形、地貌、现有建筑的现状，周围环境、道路、交通、市政管线、供电、供热、通讯等情况，项目用地内的地质情况（初勘）、水文等资料，并将这些要求和重要资料及时提供或告知设计单位，若非首个新项目或改扩建项目，还要提供给设计单位一份历次的政府审图意见，同时要加强与设计单位的日常沟通，及时反馈政府主管部门意见，避免少走弯路，浪费时间。
总平面方案项目内部审批完成后即进行政府报批。一般政府总规报批需要提供总平图、日照分析图及分析报告、功能分区图、设备定位图、公共绿地图、效果图及鸟瞰图等在内的一整套设计方案图册及其电子光盘。规划设计完成至规划设计方案内部审批完成之间阶段，在取得决策层相对肯定的意见后，PPP工程项目就应提前与政府相关部门进行充分沟通，以保证项目规划设计方案内部审批完后进行政府报批过程中，不会进行大量实质性修改，避免反复。总规政府报批的阶段性成果是“总平面图盖章”，即控制性详规确定。
依据政府批复的总平面方案，设计公司应及时出具单体定位图，功能分区图和分析报告，交通分析图，带详细指标的项目单体图，竖向设计图，典型单体的组合平面图等，并按要求向决策层进行报批，内部审批的阶段性成果要经决策层正式批复。根据前面政府批复的规划总平面图和决策层批复的“单体建筑结构方案及外立面效果图”制作图册进行政府报批，确定修建性详规。
在规划设计阶段，PPP工程项目要对产品的细节设计进行重点关注，以往的固定资产投资建设项目由于在该阶段设计中考虑不周，或表达不清，经常出现问题。
因规划方案设计及报批阶段均与政府保持了充分沟通，故规划设计方案在进行政府报批时应该没有大量的实质性修改。如果存在大量的实质性内容修改，则PPP工程项目必须重新启动规划设计报批程序。
修建性详规确定后现场即可进行勘查，根据勘查结果进行桩基及上部基础的设计，在此期间，应取得用地规划许可证，现场开始“三通一平”，为桩基（若有）施工单位进场创造条件。
总规报批的同时即可进行单体建筑和结构设计方案，建筑平、立、剖的设计，其间应向设计公司提供地质勘查报告、规划批复文件等设计资料，并进行全程跟踪和监督。获得对单体平、立、剖方案的批复后，即可制作单规报批图册向政府报批，单规政府报批的阶段性成果为取得“建筑工程规划许可证”。
PPP项目的审批部门相当繁多，从取得土地、项目立项、规划审批到工程报建，涉及的本级政府部门二十几个，有时还要上报市、省、部等上级部门备案或确认。做前期规划不仅仅是通晓工程各专业基础知识和相关法规，还要知晓基础设施和公共服务类的行业联系，要结合当地情况，做充分的了解，要了解当地对日照、消防等有无特殊要求，与国家规范规定有什么差异，所有这些都要事前了熟于心，PPP工程项目要在政府与设计师之间架起一座沟通的桥梁，避免规划反复调整，缩短审批间隙，在最短的时间内取得需要的批文。
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