摘 要：鄉村振興是鄉土重建與新時代農村經濟發展的基本戰略定位。在城鄉二元結構的經濟形態下, 鄉村振興戰略目標為“城鄉統籌”向“城鄉融合”的轉型鋪墊了實踐基礎。為落實這一戰略目標, 要將鄉村振興基本綱領貫穿於現代農業和鄉村建設的所有環節。一方面, 加強供給側改革, 為新型農村產業發展與振興的奠定基礎。另一方面, 以農地確權改革為突破口, 全面激活各類農村經濟資源。因此, 鄉村振興戰略下的村落治理, 必須再造鄉村文化價值的公共性, 建構多元主體共同參與的善治格局, 同時, 搭建精英人才迴流的平臺, 建立常態化的精英人才吸納機制和制度化的參與機制。
中共十九大報告強調, 中國特色社會主義進入新時代, 社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。目前, 中國發展中最大的不平衡, 是城鄉之間的發展不平衡;最大的不充分, 是農村發展的不充分;最大的不同步, 是農業農村現代化滯後於城鎮化、工業化和信息化。鄉村振興的提出, 指明瞭改變中國農業弱質性的新的有效方式。因此, 要將“三農”問題作為全黨工作的重中之重, 堅持農業農村優先發展, 實施鄉村振興戰略。作為國家戰略, 鄉村振興戰略的實施, 一定要進行適宜與系統的戰略佈局和規劃, 構建實施系統工程的整體框架, 實現 (傳統) 鄉土到 (現代) 鄉村的治理轉型。學界對鄉村振興提出的理論意義和實踐價值作出了積極的回應。一部分學者認為, “人、地、錢”是鄉村振興的發展主線, 要完善城鄉融合發展的體制機制和政策體系, 凸顯農民在鄉村振興戰略中的主體位序, 建構新型農業體系為鄉村振興服務[1-3]。另一部分學者認為, 新時代鄉村振興戰略的有效實施, 需要強化改革手段和措施, 激發農村要素活力[4-6]。既有研究成果表明, 大多數研究成果侷限於對鄉村振興戰略的政策解讀和感性認知, 缺乏對鄉村振興議題中“問題意識”的關注。本文立足於新時代鄉村振興戰略的動力機制, 對鄉村治理的政治邏輯進行系統回應。
一、鄉村振興:鄉土重建與新時代鄉村建設的動力轉型
在城鄉二元結構的經濟形態下, 鄉村振興戰略目標為“城鄉統籌”向“城鄉融合”的轉型鋪墊了實踐基礎。因此, 要加強推進供給側結構改革的進程, 改變同一區域內產業結構的趨同性的弊端, 實現農產品的多元化、多維化、多功能化、高附加值化, 實現農業的高質量、全面發展。同時要加快土地流轉的進度和改革, 全面激活農業發展與農村經濟的發展動力, 實現新時代鄉村建設的全面復興。
(一) 二元經濟結構向城鄉融合推進的理論流變
從小農發展與城鄉二元經濟結構的形式來看, 西方學者有兩種截然不同的認識傾向, 一種觀點認為小農是非理性的, 無效率的, 只有大農業生產才能產生效率。小農的非理性特徵加劇了城鄉二元經濟結構的形成[7]。另一種觀點認為小農是理性的, 資源配置是有效率的, 傳統農業已經形成了一套相當完整且幾乎達到最優的生產體系, 而傳統農業增長出現停滯, 原因不在農戶而是傳統生產要素長期不變, 邊際投入的收益遞減[8]。而發展經濟學家認為, 中國存在兩個部門和兩個區域, 即生產率低下的傳統農業部門和生產率高的現代工業部門, 凋敝的農村和繁榮的城市, 這種典型的二元經濟結構在發展上要求採取工業和城市優先或者說工業主導農業、城市主導鄉村的不平衡發展戰略。在這一發展戰略下, 鄉村建設與發展只不過是以一種被動地滿足工業部門和城市發展的方式進行[9]。毋庸贅言, 基於工業化城鎮化與城鄉演變的規律, 世界許多國家都經歷了“工業優先發展—工業反哺農業—工農融合發展”的路徑:從工業化初期到工業化中期, 由農業支持工業、農村支援城市。進入工業化中期以後, 再由工業補貼農業、城市反哺農村。隨著農村要素稟賦變化及工業剩餘的不斷投入, 農業農村實現產業升級、功能轉變, 與城市形成相互補充、相互促進的平等發展關係。但是, 在由工業城市優先向農業農村優先發展的轉變過程中, 由於受到路徑依賴、發展慣性、利益集團或國際環境的影響, 往往面臨嚴重的階段轉換界面障礙, 很難自發完成轉變的任務。
近年來, 我國新經濟形態向工業化、現代化邁進, 政府及時制定了農業農村支持保護政策, 通過政府宏觀調節引導要素流向農業和農村。但是, 政府在調整工農城鄉關係的有效作用發揮不足, 仍靠市場機制的自發作用實現工農城鄉關係的轉變, 由此產生了農業競爭力弱、農村社會呈現“空心化”的嚴重後果。誠然, 工業化、城鎮化的發展並不一定必然會帶來鄉村的衰退。對我國而言, “逆城市化”現象和大量“城歸”的出現、城鄉融合與城鄉一體化發展的思想為鄉村振興戰略鋪墊了現實與理論基礎。政府應主動抓住和利用工業化到達中期以後, 城鎮人口超過農村人口帶來的“窗口期”, 從發展戰略層面更加主動地調整城鄉關係, 這對於實現鄉村振興十分重要。
(二) 加強供給側改革:新型農村產業發展與振興的前提
農業供給側結構性改革著重於“提高農業供給體系的質量和效率, 使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要, 真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給”[10]。從供給角度看, 超小規模農戶的顯著特點就是同一區域內產業結構的趨同性, 農產品供給的“蛛網”特徵十分明顯, 穀賤傷農的現象週期性出現。因此, 當前我國農業產業結構調整, 面臨著市場與資源的雙重約束。這是因為, 農業產品的供給並非單一的目標, 而是多元化的目標。其中既包括食品方面的安全, 也就是說以不到8%的耕地, 維持著全球五分之一人口的糧食安全問題, 同時還包括資源能力有限的農業產業的優化、升級與競爭力的提升, 具體包括生產知識化、經濟全球化競爭背景, 非農業與農業之間的協調發展, 農村社會穩定與農民收入增加等問題。同時, 中國主要農產品連續多年的產量、進口、庫存的“三量齊增”, 與不斷突顯的物質成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”, 構成了農業供給側的基本特徵[11]。過高的農業生產成本導致農民增收乏力, 由此導致生產者補貼政策的發力, 引發了價格倒掛, 並進一步誘導了進口增加而導致大量庫存。
因此, 推進農業供給側結構改革, 在國家層面上, 需要加強國家對農業的整體宏觀調控, 推動農業結構調整和產業升級;在市場層面上, 需要充分利用社會主義市場資源配置主體的優勢, 著力實現農產品的產銷一體化;在個人層面上, 需要農民根據國家政策導向和市場變化及時調整生產結構, 並且改變傳統農業生產觀念, 接受農業生產綠色新理念, 滿足市場需求, 增加收益。同時, 農民增收也是農業供給側結構改革的重要目標之一, 農業供給體系科學合理的構建有利於農業生產的規模化、集約化發展。
推進農業供給側結構改革, 需要國家、市場、個人三方聯動, 以市場需求為導向, 通過國家的宏觀調控, 優化農產品生產和供給結構, 實現產銷一體化發展[12]。由此看來, 鄉村振興的基本邏輯, 就是通過供給側改革, 促使城鄉要素的互動進而延伸新產業, 促進一二三產業融合發展, 改變農村單一產業結構。從根本上說, 改革的目標符合實現城鄉融合發展的總目標, 從宏觀上看, 農業更為整個國家提供糧食和物質基礎。農業是立國之本, 強國之基, 但我國的農業基礎依舊薄弱, 農業供給體系依然不盡完善, 結構性問題依舊突出, 尤其在農產品供給與市場需求之間的契合度上依然存在問題。為了轉變農業發展方式, 必須讓農業生產煥發出新的活力, 不斷推動傳統農業向現代農業轉變, 使農業生產既為城市居民提供豐富的農產品供應, 又為農民增收提供支持和保障。
(三) 農地確權改革:全面激活農村經濟的關鍵環節
對產權的擁有被視為農民農業生產積極性的關鍵動力, 農地產權制度在選擇的過程中, 最基本的是對激勵機制進行的選擇。推進農村土地確權制度改革, 就是要明確劃定農村土地的所有權、承包權和經營權, 實現“三權分置”。為了削減土地制度變遷成本, 需要在吸收歷史有益經驗與尊重農民意願的基礎上, 把繼續提升農民土地產權視作未來農地產權制度變革的主要方向, 藉此讓農民具有更為充分和有保障的土地使用權、收益權與處置權。讓農民得到“準私有化”之土地產權, 農民土地產權獲得強化, 可以最大限度地提升農民的生產主動性與積極性[13]。
近年來, 伴隨著越來越多的農民進城務工, 農村土地確權問題被擺在政府日程。自黨的十七屆三中全會以來, 農村土地流轉的速度大大加快, 但流轉的結構性問題一直存在, 農村土地所流轉的主要是土地的經營權而非承包權, 這在一定程度上限制了土地效能的充分發揮, 需要將農村土地承包權和經營權分置。“十三五”規劃建議明確提出, 維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 支持引導其依法自願有償轉讓上述權益。這一政策既保護了農民的土地所有權, 又提高了土地資源的利用效率, 是具有中國特色的農村土地改革重要突破和創新[14]。
誠然, 由於治理模式與實施方式的差異, 土地產權變革隨著國家賦權、社會認同與主體行為能力的變動而進行了多次變革。在這一過程中, 藉助對土地產權的重新安排不但推動了農地流轉市場朝著更加健康的方向發育, 讓農村剩餘勞動力轉移受到了前所未有的激勵, 也因此強化了農戶對土地的長期性投資, 讓土地能夠釋放出更多價值[15]。具體而言, 首先是要為農村土地抵押融資困局尋找出路。藉助土地經營權對農村要素資源配置進行優化, 藉此還可提升要素的流動性等。其次, 承包權與經營權分離, 將承包權歸屬於農戶, 不但可以保證農民能夠始終保持承包土地的權利, 還可以藉助分離之後的經營權入市流轉, 提升農地的財產價值, 這不但會強化農業經營的市場化、專業化與規模化水平, 還能在農業現代化的進程中提升農業生產績效。再次, 承包權與經營權之間存在諸多選擇。與承包權相比, 經營權的開放性與可交易性更為明顯, 能夠選擇和家庭經營、合作經營等進行聯合, 繼而構成多元化的農業經營主體與經營方式。雖然流入方還是以農戶為主, 但在這一過程中能夠實現向合作社和企業的集中流動, 從而極大推進農業規模化進程。
二、政治性重塑:以鄉村振興為契機的村治邏輯
鄉村振興為新時代的農村治理提供了契機, 鄉土文化是鄉村振興凝心聚力的粘合劑和發動機, 是城鄉融合發展的巨大文化資本。要建構政府主導、農民主體、市場運作、全社會共同參與的多元主體共同參與的善治格局。同時, 要搭建精英人才迴流的平臺, 堅持利益誘導和結果導向的原則, 建立常態化的精英人才的吸納機制和參與機制。
(一) 再造鄉村文化價值的公共性
公共性揭示了現代公共生活的本質源頭, 對公共性的追尋和公共知識的漸次生長是任何時代皆推崇的文化現象。對鄉村“文化公共性”前途的迷茫集中體現於現代社會中的“公共性”消解和文化自身的合法性認同。“公共性的洪流大有變得勢不可擋之勢……這股洪流不加阻擋地滾滾向前……它們雖然被餘燼覆蓋著, 但沒有誰認真地看待餘燼。”[16]可見無論是鄉村部落還是城市社區聚合的喧囂都離不開民眾對公共性的認知和接受。與新型城鎮化運動的瘋狂擴張相比照, “離土”與“離鄉”正在成為中國底層社會轉型的大趨勢。“村落的終結”預示著地方性倫理共識逐漸趨於解體。
在傳統社會, 村落是農戶的生產和生活空間是一個天然的共同體。現代的鄉村與費孝通先生筆下的鄉村相比已經發生了巨大的變化, 與過去的“生於斯、死於斯”的土地面向不同, 如今的不少農村, 出現了村莊生活面向外傾的變化。鄉土文化是中國當代綠色文化構建的傳統文化基因, 傳統村落是中國當代綠色文化構建的特色基礎平臺, 鄉土文化在農村中具有廣泛的群眾基礎, 容易被動員、組織和利用, 鄉土文化是綠色文化發展走多樣化發展道路的文化依據, 也是在廣大農村推行綠色生活方式的深厚的文化傳統。這種共同體文化秩序是農耕時代的產物, 村落文化的形成困囿於相對穩定封閉的地域界限, 禮儀秩序和道德規範決定了村落人群行為目標和價值取向。因此, 文化的續延必須建構一個順暢的鄉村與城市文化“互哺”機制, 樹立農村新型社區共同體的文化自信與獨特品格, 建立鄉村文化與鄉村振興共融的文化圈。具體而言, 要進入到鄉土文化的內部, 深刻了解鄉土公共文化價值內部的邏輯和關聯, 透過對鄉土文化解構現象的追蹤, 深入村民的精神世界, 抓住鄉土文化的意義之魂。
黨的十九大報告指出:“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念, 像對待生命一樣對待生態環境。”鄉村文化治理體系分為四個方面:其一是鄉土文化內部的各要素之間的關聯;其二是鄉土文化與生態環境的關聯;其三是文化的實用性和文化的超越性的關聯, 其四是鄉土文化與政治經濟社會等的關聯。因此, 對鄉村文化的治理要有效避免“只緣身在此山中”和“盲人摸象”的認識偏差和判斷失誤[17]。誠然, 鄉土文化是一個完善的有機的系統, 只有用整體性視角, 才能全面理解鄉土文化的要素關聯和意義所在。因此, 在鄉村振興戰略的實施過程中, 要加強對中華優秀鄉土文化的挖掘和闡發, 使中華民族最基本的最接地氣的文化基因與當代文化相適應, 與現代社會相協調, 推動鄉土文化的創造性轉化、創新性發展, 激活其生命活力。
(二) 建構多元主體共同參與的善治格局
“善治”就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特徵就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理, 是政治國家與公民社會的一種新穎關係, 是兩者的最佳狀態[18]。從傳統社會到近現代社會, 中國鄉村治理結構的歷史演進實質上經歷了從統治型到管理型再到公共治理型的轉變, 這是國家將鄉村治理權力迴歸給農民的演變過程。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作。傳統的專制統治最理想的狀態是“善政”, 但不會是“善治”。“善治”的真正實現必須以民主合作為基礎, 這是現代治理理念的終極價值追求。因此, 鄉村治理的未來發展方向在於順應現代治理的要求進行民主轉型。
因此, 多元主體共同治善治格局能夠克服秩序憑藉終極權威的單中心治理方式的缺陷, 充分發揮“善治”體現出來的優勢, 不斷拓寬政府與農民的互動渠道, 保持政府與農民二者之間的溝通與對話渠道暢通, 提升多中心治理的協同有效性。總體上看, 鄉村治理的政府主導型的多元共治就是“政府主導、農民主體、市場運作、全社會共同參與”的一項系統工程。多元共治改變了傳統政府對鄉村社會單向的垂直的管理和控制, 可以全面發揮鄉村社會內部的自組織力量在公共服務供給、社會秩序維護等鄉村社會各領域的重要作用, 輔之以政府的主導作用, 能夠最大限度地實行多層次的地方治理, 依靠多元治理協商合作共同致力於鄉村社會諸多問題的解決。
政府主導型的多元共治也是與鄉村振興的總目標相一致的。這種新的方式有其獨特的優勢, 在政府的指導下, 依靠多元治理共同解決農村問題, 不僅可以減少政府垂直控制農村社會的成本, 減少政府行政管理失範, 也能激發鄉村社會內部的自主性和活力, 重新確立國家與鄉村社會之間的雙向互動關係。具體到鄉村振興的治理結構設計, 既需要政府發揮主導作用管理和組織鄉村社會公共事務, 這是新型鄉村治理模式的前提[19], 同時, 多元共治的治理格局必須將廣大的鄉村社會力量注入到村莊公共事務管理中, 還要依靠市場力量。只有充分調動各方面的主動性和積極性, 有效管理地方公共事務, 迅速解決地方公共問題, 高效率提供公共服務, 才能推進鄉村“三個文明”的協調發展。
(三) 搭建精英人才迴流的平臺
村落是理解中國農民行為邏輯的關鍵點和基本單位, 鄉村精英發展歷史構成了鄉村振興過程中國家與農民互動的交叉點與集合部, 社會權力調整與鄉村“能人”治理的切入成為管窺現代鄉村建設的突破口。村莊精英並不是一個組織嚴密、目標明確、行動一致的群體, 而是包含了不同利益、不同層次、不同組織狀況、不同目標、道德水準參差不齊、影響力大小有別的個體和群體。多樣態的鄉村治理主體和試圖滲透到底層社會的國家機器之間的交互作用, 構造了鄉村振興的著力點。按照不同的分類標準, 村莊精英可劃分為體制內精英和體制外精英、內生型精英和迴流型精英、政治精英、經濟精英、社會精英和文化精英等。儘管村莊精英的類型具有多樣性, 但是其對於鄉村復興的作用卻都是相同的。鄉村精英人才包含促進鄉村經濟發展、維護鄉村社會秩序、培育鄉村社會資本、保護鄉村傳統文化等多類人才。
村莊精英是一個流動的隊伍, 只有建立常態化的精英吸納機制和制度化的參與機制, 才能實現新老精英的合理更替, 保持村莊精英隊伍的活力和效用, 取得最佳的鄉村復興績效。鄉村精英的培育方法必須切合各地的實際情況, 任何“一刀切”的做法和“化約思維”的存在都是有害的。鄉村精英的培育方法必須堅持利益誘導和結果導向的原則[20]。首先, 要建立常態化的精英吸納機制, 創造良好的精英成長環境。針對健全村莊精英的吸納機制, 創造良好的精英成長環境。其次, 要提供完善的村莊公共服務, 做好精英迴流工作。近年來, 隨著國家層面惠農、富農、強農政策的不斷出臺, 省市級層面美麗鄉村建設的深入推進, 鄉村社會出現了一系列的復興態勢, 譬如, 村莊精英開始逐漸迴流、鄉賢文化得到弘揚、村莊精英的政治社會地位有所提升等。再次, 在鄉村復興過程中成立和支持各種民間組織發展, 能夠整合村莊的資源, 優化村莊的治理結構, 提升鄉村的治理績效, 最終有利於鄉村復興目標的實現。
因此, 現階段, 在農村中許多村莊精英自發建立起各種民間組織, 通過重組分配資金和資源, 有力地推動了農村經濟的發展。民間組織的發展, 不僅可以降低政府的行政成本, 促進鄉村社會的自治程度, 而且也有利於將村民群眾組織起來, 更好地保障村民大眾的利益, 推動村莊的整體發展。但當前民間組織也存在著許多不規範的現象, 譬如組織化程度不高、財政資金支持力度低、治理績效相對較差等, 因此, 政府需要加大政策支持和資金補助力度, 從民間組織的活動形式、運行機制和制度內容等方面幫助和提升民間組織的健康。
三、結語
鄉土中國的農業社會是傳統農業社會, 農民以“鄉”的本色、“土”的氣息作為日常行為準則。費孝通認為:“從基層上看, 中國社會是鄉土性的。……鄉下人離不了泥土, 因為在鄉下住, 種地是最普通的謀生辦法。”[21]長期以來, “生於斯、長於斯”的農民經歷了“不離土不離鄉”到“離土不離鄉”, 再到“離土又離鄉”的發展階段。而今, 鄉村治理的碎片化空間正在撕裂當下中國的現代化圖景。因此, 落實鄉村振興戰略, 必須按照中央的總要求, 遵從“三體共化”的發展思路, 即作為本體的農業、作為主體的農民和作為載體的農村同時現代化。要以農業供給側改革委突破口, 加快構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系, 推進農業由增產導向轉向提質導向。同時, 要將人力資本開發放在首要位置, 在鄉村形成人才、土地、資金、產業匯聚的良性循環。在實施鄉村振興過程中, 要深化多元主體共治的善治邏輯, 建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。
來源：河南師範大學學報(哲學社會科學版)2018年03期
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