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一個月以來，新型冠狀病毒肺炎的擴散在世界範圍內引起廣泛關注，中國政府和全國民眾正全力投入抗擊疫情的戰鬥之中。
為推動新冠肺炎疫情的防控，幫助政府、企業、社會妥善應對由此引發的各方面問題，盤古智庫迅速反應，組織包括學術委員、研究員等在內的智庫專家提出了一系列建議。
從1月23日（農曆大年二十九）開始，盤古智庫陸續向有關機構提交內部建議10份，包括《盤古智庫關於武漢新型冠狀病毒肺炎的四十五條建議》等。同時，向社會公開發布疫情影響分析和建議60餘份，包括《關於疫情期間善於開會的建議》（1月28日）、《關於疫期物價合理監管的建議》（1月29日）、《疫情過後，中國經濟怎麼走和我們怎麼辦》（1月31日）、《新型冠狀病毒感染肺炎對日本經濟的影響》（2月3日）、《各地扶持中小企業政策措施觀察報告》（2月6日）、《關於疫情後經濟恢復的若干建議》（2月12日）等，得到了各方的積極反饋。
本篇系2月19日盤古智庫學術委員、中國黃金集團首席經濟學家萬喆撰寫的“應急管理的目標不應該是‘管’人,而是服務人”。
說到應急管理，大家多多少少都需要，而日本，是肯定非常需要。
因為其地處地震和火山活動異常活躍的環太平洋地帶，位於亞歐板塊、菲律賓板塊和太平洋板塊的交匯處，是世界自然災害高發國，是地震、海嘯、火山、颱風等頻發的國家。
據不完全統計，日本每年地震次數高達1500次。被世界所熟知的就有1923年關東地區7.9 級大地震、1995年7.3級阪神大地震、2011年9.0級東日本大地震導致嚴重的福島核洩漏等重大自然災害。
在不斷與大自然“抗爭”的過程中，日本形成了一套比較全面的綜合性應急管理體系。
日本的三級應急管理系統
和美國類似，日本建立的應急管理系統也是分級式的。應急管理系統的三級模式是“國家—都道府縣（省級）—市町村”。
其中，國家設立“中央防災委員會”，首相作為體系的最高長官，分管中央防災委員會、安全保障委員會和內閣官房。委員會成員包括國家公安委員會委員長、相關部門大臣和公共機構，如紅十字會、電信公司、電臺和有關學者等。內閣官房主要負責協調、聯絡。國家層面主要制定全國的防災基本規劃、相關政策和指導方針，並負責防災計劃實施、相關事項諮詢、防災專項調查、為地方和防災部提供指導等。當發生較大規模災害時，中央政府會成立“非常災害對策本部”，發揮統籌規劃、統領指揮的重要作用；當發生顯著異常、情節嚴重的特大災害時，經內閣會議決議通過後可設立“緊急災害對策本部”，成為最高臨時機構。本部長均由首相擔任。
都道府縣設有防災局，下設危機管理課，負責制訂地方防災計劃，綜合協調轄區防災工作。轄區內發生較大規模災害時設置“災害對策本部”，由知事任本部長。都道府縣有義務協助其下轄的市町村防災。日本47個都道府縣和2000餘個市町村均簽訂了互援協議。
市町村是應急主體，主要負責本市町村居民的生命、財產安全，有相應應急管理和災害對策機構，實施中央和地方政府的防災計劃。其享有制定本市町村防災計劃的權力，也有幫助其他市町村及都道府縣的義務。由消防、國土、交通等有關部門分類管理、密切配合，防災局綜合協調。
日本政府於1996年正式設立內閣信息中心，以24小時全天候編制，負責迅速蒐集與傳達災害相關的信息。其中，最重要的是“中央防災無線網”，用來掌握災害或者突發事件發展的動態。
與時俱進、精益求精的法律系統
作為自然災害頻仍的國家，日本防災意識非常強，也體現在其立法上。
防災立法在日本可追溯到明治時期，《備荒儲蓄法》制定於明治十三年，即1880年，這可算是日本的第一個防災法。
此後，隨著自然災害不斷髮生，抗災救災帶來了許多經驗教訓，日本不斷立法、修法。1946 年，頒佈《災害救助法》；1961年，《災害對策基本法》成為災害應對的基礎性、根本性法律。其明確了中央政府、都道府縣、市町村、社會團體、全體公民等不同群體在抗災救災中的責任，對防災理念、目的、防災組織體系、防災計劃、災害預防、災害應急對策、災後修復、財政金融措施、災害緊急事態等事項作了明確規定；1969年，日本通過《地震預知聯絡會設計法》；1978年，通過《大規模地震對策特別措置法》，其詳細制定了地震防災的基本計劃、加強計劃、應急計劃等，成為後續抗震法律的基礎性文件；1995年阪神大地震5個月後，日本就修訂了《災害對策基本法》和《大規模地震對策特別措置法》；2006年，將與防災有關的煤氣、媒體、電力、銀行、運輸等61個機構納為全國性公共抗災機構，同時選出了地方性公共抗災機構。
而根據《災害對策基本法》，日本還頒佈了《河川法》《海岸法》《防沙法》等。《大規模災害時消防及自衛隊相互協助的協議》有助於通順協調消防機構、警察部門、國家自衛隊和醫療機構。
為了確保法律實施到位，日本也要求各級政府制訂具體的防災計劃（預案）、防災基本計劃、防災業務計劃和地域防災計劃，並定期進行訓練，不斷修訂完善，為有效增強應急計劃的針對性和操作性打下基礎。
“健康危機”也屬於應急響應的重要部分
在日本，突發公共衛生事件被稱為“健康危機”。
1995年，日本發生東京地鐵“沙林”毒氣事件，13人死亡，超過5510人受傷；1996年，出血性大腸桿菌暴發流行，12人死亡、幾千人感染；1998年，“和歌山咖喱飯中毒”慘案導致4死60多人重傷。
這些都使日本政府產生反思，將醫藥品、食物中毒、傳染病、飲用水以及由於自然災害、犯罪等引發的威脅國民生命健康的突發公共衛生事件統統作為“健康危機”，納入整個國家的應急管理體系建設中。
1996年，日本政府在加強醫藥品管理的通知中首次提出“健康危機”，日本厚生省設置了“健康危機管理對策室”；1997年，厚生省制定了“健康危機管理基本方針”；1998年前後，日本先後修訂了《傳染病預防與傳染病患者的醫療法》《關於傳染病的健康事件實施要領》等；2000年，通過修改“促進地方保健的基本對策”，擴大了日本保健所在突發公共衛生事件應急管理方面的職能，要求廣泛分佈在各個行政區域的保健所，作為專職的、技術的公共衛生行政組織在應對突發公共衛生事件中發揮骨幹作用；2001年，厚生勞動省針對保健所在突發公共衛生事件應急管理中的職能定位，出臺了“地方健康危機管理指南”，旨在提高保健所應對突發公共衛生事件的能力，提升國家的應急管理水平。
日本突發公共衛生事件管理體系被納入整個國家危機管理體系，同時，其覆蓋面很廣，構成了一個獨立的應急管理系統，以主管健康衛生、福利、勞保的厚生勞動省為核心，還包括8 個派駐地區分局、13家檢疫所、47所國立大學醫學系和附屬醫院、62家國立醫院、125家國立療養所，5家國立研究所等; 地方管理系統則由都道府縣衛生健康局、衛生試驗所、保健所、縣立醫院、市村町及保健中心組成。
這三級政府兩大系統，根據相關法規，形成全國的突發公共衛生事件應急管理網絡。
權力“很大”的保健所
日本保健所這個專職機構如何能夠及時響應緊急事件，發揮積極主動的有效功能？這很關鍵。
在多級聯動系統中，對於組織機構和職責的創新至關重要。
首先是注重專業能力，授權於專業人士。日本厚生勞動省認為，在危機時刻，管理責任人和指揮命令系統非常重要，而保健所所長熟悉本地醫療保健情況、精通業務，因此將其作為轄區內突發公共衛生事件的第一責任人，並依法賦予其相應職權。如保健所所長有信息知曉權力，與突發公共衛生事件有關的信息必須向保健所所長彙報。而且所長有權判斷是否進入危機狀態、指揮命令保健所職員進入非常狀態和指定負責人、調動突發公共衛生事件聯動組織人員等。
其次是減少管理層次。在三級體系中，結構複雜、涉及部門眾多，而日本給予保健所長“越級”權力。啟動“危機應對”機制後，指揮命令中樞是由厚生勞動省衛生主管局長和事發地保健所所長組成的。保健所所長有權直接向厚生勞動省請求增派救護人員；事發地聯絡員接到厚生勞動省的應急對策指令時，必須在第一時間報告保健所所長；若保健所所長對來自厚生勞動省的指示有疑問，可直接詢問其負責人。保健所基本上直接受中央主管部門指揮，大大減少了管理層級，加快了信息、命令傳遞的速度。
不過，對於保健所的要求也是全方位的服務狀態。保健所需要充分利用地方公共衛生信息系統，掌握地方公共衛生動態，也要完善轄區內的突發公共衛生事件應急管理體系，並預防和監測突發公共衛生事件的發生。一旦突發緊急事件，保健所要迅速把握動態，既要成為地方上協調聯動的指揮中樞，調動本地醫療衛生救濟資源和協調有關單位共同應對；也要對突發公共衛生事件做出科學的、專業的評價和提出改進對策，拿出一個專業機構所需要的科學性和專業性；還要確保信息的上通下達暢通、真實、準確、迅速，需多方收集現場情報，向上級指揮部門以及廣大群眾傳遞有效的信息。
權責分明、權責對等是關鍵
從日本的應急管理系統看，有些值得特別注意之處。
其中，權責分明、權責對等是實現應急系統良好運轉的關鍵。
權責分明有助於協同合作。從日本的應急制度完善過程可以看到，日本政府在不斷總結經驗，不斷將實踐經驗上升為法律制度，以支持自然災害及時代變化對其應急管理系統不斷提出的新要求。有“抗災憲法”之稱的《災害對策基本法》，平均每兩年修改一次，在重大災害或公共衛生事件出現後，日本政府也往往會立即對其進行修訂，顯示其反應的快捷性與其反思的及時性緊密相關。在法律規定基礎上，各部門、各級政府等對自己在應急管理系統中的職責非常明晰，上下級政府、政府各部門、社會團體和公民的防災職責、任務都被細化，相互之間的運行機制非常明確，
而權責對等也是系統運轉的基石。如果責任和權力不能對等，則有權力而無責任方會濫用權力，有責任無權力方也無法很好承擔責任，雙方都會不斷推諉，最終只會無人負責，讓任何管理形同虛設，讓應急管理中急需配置的有限資源被白白浪費。我們能夠看到，日本應急管理系統形成的中央核心和地方樞紐擁有更大的“權力”，同時有更大的責任，權責對等的設計讓程序運行中的磨合也有了更低壁壘和更高效率。
災害其實包羅萬象，不同的災害程度、不同的災害類型面前，可能需要不同的應對方式和體系。以公共衛生應急系統為例，甚至從開始的“定性”“定級”就需要專業判斷，而不至於應急反應不足造成延誤或應急反應過度造成浪費。日本對保健所的“授權”也是基於這種考量。日本還有急救關聯三團體，即日本急救醫學會，日本臨床急救醫學會，日本急救醫療財團，成立了“急救醫療綜合研究機構”，形成急救應援的一個專有網絡。而且，日本的醫院也有充分的認識，在發生公共衛生突發事件時，不同級別、不同醫院、不同功能的病床，或應承擔患者疾病治療和康復的不同環節的不同需要，因此，為合理利用有限的醫療資源，也建立了地區內醫院和地區間醫院的應急協作關係網。
削減管理層級，重用專業人員，才能讓信息傳遞和對環境變化的反應都靈敏起來。
更好的公共服務，才有更“容易”“管理”的公共事物
在一些震驚世界的災害中，很多人都有感觸，日本人非常“聽話”，一方面他們非常相信政府，另一方面他們非常自律。2011年的3·11大地震震級為日本地震觀測史上最大，並因地震引發了巨大的海嘯和嚴重的核洩漏事故。這一罕見災害給日本造成了巨大的人員傷亡、建築物毀壞，並讓世界人民恐慌。但日本快速啟動應急反應後，專業救援人員和普通民眾開展了有序救援和自救，整個社會在最快速度下恢復了正常運轉。
很多人會問，為什麼日本人這麼好“管”？原因當然應該是多方面的，有一些人從日本的傳統文化等中分析過其原因。但在其應急管理方式中，或也可看到一些能夠讓民眾“安心”從而“好管”的方面。
事實上，不論是公共衛生突發事件，或是其他災害中的醫療救護，誠然都需要專業人員和專業能力，其實所有應急管理中的各個分項，都需要專業性和科學性。比如在物資保障上，如何保證物資配置、運送、分發及時、必要、充分、得當；又比如在信息分享上，這樣能夠讓災害發生的實際情況儘快傳送給相關應急部門，而相關部門也儘快對大眾進行預警、警告和告誡等。經過多年的摸索和實踐，日本物資保障系統較為成熟，而應急管理信息可以說是暢通無阻的。日本在都(道、府、縣)、市(鎮、村)兩級設有防災行政無線網，主要是為了將災害或者突發事件的信息及時傳遞給家庭、學校、醫院等機構，一旦有災情，可以在5分鐘內將災害或者突發事件信息通知到每一戶居民，為撥打相關急救電話尋求救援提供了寶貴的時間。地方保健所等除了需要確保被害者的救治以及阻止危機事態的擴大化，還要從飲用水、食品、被害者心理康復等方面做好事後恢復工作。當然，應急管理培訓體系作用的發揮也毋庸置疑。
總體來說，“消除”恐慌，既是應急管理的目標之一，又是應急管理的結果之一。日本人面對突發事件和災害的“容易”管理，與日本運轉良好的應急管理體系密不可分。
後記
如今，面對“新冠”，日本社會仍較為平靜。目下，我們也很難判斷何種響應是最好的。
各國應急系統都是一個龐大系統。因為應急管理必然涉及社會的各個方面，因此也必然涉及眾多的部門和層級。在這個龐大系統中，將“所有人”包括在內也許並不是最為困難的事，因為無論從美國、日本或其他國家的應急管理系統設計來看，應急管理終歸都必然需要中央權威，由國家元首等來擔任應急管理的首腦。但組織協調仍然非常需要細化，否則權責不清，各級協調無法落地，任何部門都形同虛設。
此外，任何災害中，我們的最終服務目標都是“人”，包括人的生命安全保障、心理健康恢復、財產安全保全等。應急管理的目標不應該是“管”人，而應該是“服務”人。抱著服務的思路去進行規劃、設計、執行，才能更好地實現管理目標。■
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