【前言】
面對新型冠狀病毒肺炎疫情的衝擊，南國智庫與海南南海健康產業研究院組織省內醫學院校有關專家學者，成立《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》聯合課題組，在疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫療保障和救助體系、醫療衛生物資保障體系、醫療衛生專業人才隊伍建設等方面進行了積極的探討，並提出相關政策建議。
南國智庫/海南南海健康產業研究院 聯合課題組
《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》課題組成員簡介：
曾 渝 海南南海健康產業研究院院長、海南醫學院管理學院教授、聯合課題組組長
張東獻 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
黃小玲 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
劉 靜 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
徐瓊花 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
王 勇 海南日報報業集團南國智庫研究員、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
鍾 麗 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員
陳燕瑩 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員
完善海南省重大疫情救治體系和應急響應機制的探討
徐瓊花 副教授
徐瓊花
2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中提出：要改革完善重大疫情防控救治體系，健全重大疫情應急響應機制，建立集中統一高效的領導指揮體系，做到指令清晰、系統有序、條塊暢達、執行有力，精準解決疫情第一線問題。突發事件緊急醫學救援是政府應急管理的重要內容，是衛生健康部門的一項重要職責，也是衛生應急工作的重要組成部分。為加強突發事件緊急醫學救援工作，有效減輕各類突發事件對人民群眾身心健康和生命安全的危害，保障社會和諧穩定與經濟平穩發展，我國先後出臺了《中華人民共和國突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》和突發事件緊急醫學救援“十三五”規劃(2016-2020年)等法律法規和相關文件。
一、海南省“新冠肺炎”疫情醫療救治工作和應急響應情況
從2019年12月初開始，湖北省武漢市部分醫療機構陸續出現不明原因肺炎病人，感染人數呈現指數式增長，至2020年2月初，短短不足兩個月的時間，武漢病床告急、醫院告急、醫護人員告急、醫用物質告急，我省積極貫徹中央決策部署，截至2月27日，先後派出七批，共計863名醫務人員支援湖北防控疫情和救治感染病患。自2019年1月15日，我省衛生健康委成立了新型冠狀病毒感染的肺炎防範和應對工作領導小組，下設辦公室、綜合協調組、醫療救治組、環境整治組、監督檢查組、輿情監控組，併成立了省級防控專家組和醫療救治專家組，實現全省一盤棋，統一領導，統一部署。 1月21日全省啟動發熱病例日報告、零報告，以及防控工作日報告制度;1月24日和25日分別發佈突發公共衛生事件Ⅱ和I級應急響應，同時採取了及時公佈疫情信息，迅速成立指揮中心，實施聯防聯控。
為做到早發現、早報告、早隔離、早治療，我省開設了定點發熱門診，建立健全接診網絡，按照相對集中、分佈合理、方便就診的原則,各省轄市在省轄市市區確定條件較好、方便群眾就診的醫療機構設置了發熱門診，各縣(市)城區原則上確定1所縣級醫院機構設置發熱門診，人口較多的縣(市),根據救治工作實際需要適時安排其它縣級醫療機構設置發熱門診。
為提高收治率、治癒率，降低感染率和病死率，啟動定點醫院，及時救治病患。於2019年1月15日成立了省級防控專家組和醫療救治專家組，指定了海南省人民醫院和三亞市中心醫院兩家作為新型冠狀病毒感染肺炎重症、危重症確診患者定點收治醫院。海南醫學院第二附屬醫院、海口市人民醫院、三亞市人民醫院作為新型冠狀病毒感染肺炎普通症狀確診患者定點救治醫院。同時，組建由呼吸內科、ICU、胸外、護理等人員組成的省重症“新冠肺炎”救治組，制定防控規範和應急救治管理辦法，鑑別診斷環節科學化、標準化，規範診療體系，不斷提升診療精準度，提高重症“新冠肺炎”病人救治水平，降低死亡率，並對相關醫務人員進行了專題知識和操作技能培訓。
為防輸入，防擴散，我省還開設疑似病例定點隔離區，嚴防疫情擴散。按疫區人員零輸入進行管控，全面排查疫區來瓊人員(特別是重點疫區人員)，進行防擴散管理。嚴把機場、車站特別是輪渡碼頭的入島關口，與湛江海安等地加強聯繫協作，加強入島人員體徵監測，並徵用場地進行隔離觀察14天，做到關口前移。各市縣政府對來自疫區的返鄉人員和外來人員逐一進行跟蹤登記，對出現發現發熱、咳嗽等症狀按規定立即報告並徵用場地定點隔離觀察14天，對疑似病例實行醫院內隔離醫學觀察，對有接觸者過疫區人員者實行居家隔離醫學觀察。
截至2020年2月27日，我省“新冠肺炎”確診病例168例，重症2例，死亡5例，出院132例，疫情得到較好控制，人民群眾的生活、生產工作正在有序恢復。回顧我省在這次疫情醫療救治工作走過的艱難歷程，雖然救治工作取得了較好的成績，但是，疫情防控過程中暴露出的問題也值得我們反思，完善重大防控救治的體系，建立重大疫情應急響應機制勢在必行。
二、問題反思
(一)缺乏重大疫情防控救治體系建設和發展規劃
從近期我省頒佈的衛生領域發展規劃來看，分別有區域衛生髮展規劃，健康產業發展規劃，醫療衛生服務體系建設規劃，公共衛生服務體系建設規劃，藥品供應體系建設、慢性病防治中長期規劃等，但是尚缺乏對重大疫情防控救治體系建設的中長期發展規劃。重大疫情的救治不同於一般常態下的公共衛生服務體系建設，往往在疫情暴發時需要在短時間內，緊急調配更多的資源來應對疫情。疫情救治體系包括各層級的機構設置、管理制度、運行機制、現場緊急醫學救援、陸海空立體醫療轉運與救治、醫學救援區域網絡建設和救援基礎能力等方面，是個複雜的系統工程，需要做好詳細的部署、規劃和建設。但是，目前我省衛生健康部門尚未制定和出臺有針對性的規劃措施。
(二)疫情應急指揮系統效率較低，應急響應機制不健全
回顧我國曆次發生的重大突發公共衛生事件，無論是2003年的SARS，2010年的H7N9禽流感，還是2019年的登革熱，突發公共衛生事件啟動的應急指揮中心往往都是臨時從各地衛生部門和疾控中心抽調人員組建，各相關部門間應急協調不暢，協調工作尚需要政府來發揮領導作用，嚴重影響了工作的效率，特別是前期對疫情的及時反應和救治準備工作往往滯後於疫情的發展。此次疫情中，早期沒有任何級別的預警和相關防控措施，疫情初期的預警、上報、防控、信息發佈和應急響應都不夠快速、不夠及時。
反思此次疫情預警失靈的原因主要有以下幾方面：首先，現有的傳染病直報系統並未發揮疫情的防控作用。在SARS暴發之後，我國花費巨資，精心打造了一個全世界最大的直報系統來進行傳染病監測，但在這次疫情早期，這一防線並沒有及時發揮作用，主要原因在於該系統僅對已知的傳染性疾病進行報告，新發傳染病不在報告範圍裡面。其次，新發或疑似傳染性疾病的報告系統和制度不順暢，導致漏報。對於公共衛生疑似突發事件，有另外一個報告系統，信息不對外公佈，要通過專家評估、核實、診斷，最後確定是不是構成突發公共衛生事件，需要一定時間。特別是，由於新發傳染病的報告並不在現有的直報系統中，大多數臨床一線醫務人員並不知道如何上報，通常只能口頭上報，而口頭上報往往又不受重視，甚至被忽略。最後，對於新發傳染性疾病信息的上報和發佈信息的權限在地方政府，如果地方政府不上報，國家CDC就無法獲知，公眾也無法知曉。所以，這就暴露了我們在制度與規範設計上仍然不夠合理，系統間銜接和權責還有待優化。
(三)醫療救治能力還有待提升
我省是祖國最南端的一個熱帶島嶼，屬於海洋性熱帶季風氣候，地理位置獨特，瓊州海峽將我省與內陸分離，形成了一個相對獨立的地理單元。因此，一旦疫情暴發，又恰逢遇上熱帶風暴，海嘯、地震和戰爭等不可預測性因素，交通會被中斷，短時間內將難以及時獲得島外的救援，必須要依靠自身能力來完成救治。但是，從我省衛生事業發展的總體狀況來看，由於建省晚，醫療衛生服務基礎較為薄弱，服務能力與發達省份相比還存在一定差距，且資源配置地區差異大，城鄉不平衡，優質資源主要集中在了大城市，大醫院。另外，從醫療機構的佈局來看，綜合實力較強的醫院主要集中在我省南部的三亞市和北部的海口市，而這兩個區域內的重症醫學擁有的診療設備和救治團隊也是非常有限，專業技術人員和設備配置也僅能滿足日常的重症救治工作，難以應對重大疫情暴發時的需要。同時，我省東部，西部和中部地區整體醫療基礎仍然較為薄弱，診療技術水平不高，人才匱乏，更缺乏相關疫情應急救治的經驗。
在國家衛健委突發事件衛生應急十三五規劃中也明確指出: 要緊緊圍繞應急醫學救援、突發急性傳染病防控、突發中毒事件處置和核輻射事件處置等四類七個綜合性的國家級區域衛生應急技能訓練基地的建設，讓醫學救援培訓逐步走上規範化、標準化道路。因此，應加強我省重大疫情醫療救治體系和救治能力建設，防患於未然，醫療救援要做到“戰時”配置狀態。
(四)出入境口岸疫情防控措施有待加強
出入口岸的人員和交通運輸工具來自世界各國，口岸一旦發生突發事件，它的公共性和社會性更廣，信息擴散速度更快、傳播渠道更多樣化、範圍更是全球化。隨著我省自由貿易港建設的推進，一路一帶經濟圈的帶動，未來我省航空海運港口貿易經濟的往來將進一步加大人員和物資的流動性，勢必會增加傳染性疾病傳播的風險，特別是輸入性傳染性疾病，出入境口岸生物安全、突發事件防控，緊急醫療救治等工作也將面臨重大的挑戰，是疫情防控工作的重中之重。自由貿易港建設是國家發展的戰略所需，重大疫情醫療救治體系將肩負著更重要的時代使命，具有重要的現實意義。
三、政策建議
(一)制定重大疫情救治體系中長期發展規劃
全面系統規劃重大疫情防控救治體系建設，以“戰時”狀態所需，制定長遠發展規劃，從救治體系體制、機制設計，人員配置、財政支持、物配置和信息化建設等全方位設計，並根據現代醫學救援標準，推進配套的培訓人員標準、培訓內容標準、培訓場景標準、培訓裝備標準和培訓師資標準和信息化系統等建設，構建陸海空立體化、綜合與專科救援兼顧的，具有前瞻性的重大疫情救治體系。
(二)完善重大疫情應急響應運行機制
一是應當在《突發事件應對法》與《國家突發公共事件總體應急預案》的整體框架下,規劃並建設統一的應急管理機制，其核心內容可以包括應急機制運行制度和多方聯防聯動機制計劃。二是明確疫情應急預警、疫情防控的運行、升級和降級、解除等信息發佈的部門，建議統一由省級政府發佈，重大疫情服從中央統一部署。三是應賦予科研人員話語權，可向社會公佈研究結果和結論，發揮科研工作的警示作用，為疫情應急響應爭取時間，避免由於政府決策時間上的延遲，而導致疫情的蔓延。四是對於不明原因導致的疾病和新發傳染性疾病，實行“三級同報制度”，即基層一線報送人員向當地、省級和中央級平臺系統同時報送。
(三)制定重大疫情應急醫療救治預案
根據疫情應急預警級別，各地區疫情發展情況和實際工作需要，分區、分類制定和落實相應的衛生應急預案，落實疫情救治。衛生應急預案按照功能可以劃分為三種類型，第一種類型為現場緊急醫學救援，第二種類型為陸海空立體醫療轉運預案。第三種類型為緊急醫學救援後勤保障預案。同時，應建立健全各有關部門的協作機制，打破部門之間的職能界限和部門壁全，建立扁平化的組織結構，減少內部消耗和推諉扯皮，保障醫學救援工作的順利進行。
(四)依託大型公立綜合醫院資源，加強醫療救治能力建設
提升醫療機構重大疫情醫療救治能力，優化專科急救中心佈局，開展醫療救援中心基地醫院建設，實現現場急救和院內救治的無縫銜接。一是遴選綜合能力較強的大型綜合醫院作為重大疫情定點救治醫院和定點培訓基地。制定定點醫院各級各類衛生重大疫情救治隊伍的裝備標準，明確衛生救治物資儲備目錄，定期開展相關救治能力培訓。二是充分利用高等院校的教育作用，創建醫科大學、醫學院或疾病控中心培訓基地，對各級人員防控突發事件的能力進行培訓。三是定期開展“衛生應急救治演練”和“衛生應急技能競賽”等項目，促進救治隊伍高素質發展，逐步建立一支技藝精湛的重大疫情應急醫療救治團隊。四是遴選後備定點醫療機構，做好重點人才儲備工作，探索建立“海陸空”立體化緊急醫學救援訓練基地和工作機制。五是依託現有醫療衛生資源和區域衛生規劃佈局，建立完善三級醫療救援體系，實現快速救援，為生命爭取時間。最後，應加強基層醫務人員的應急知識和應急救治方法，在基層設立專職應急人員，並對其進行定期的應急知識和技能培訓，派遣基層人員到省級培訓基地學習，參與省級突發事件應急救治培訓，給予他們免費的培訓機會，進一步提升基層應急防控救治能力。
(五)加強出入境港口疫情救治能力建設
隨著我省自由貿易港建設的推進，陸海空港人流量和業務量的急劇增長，僅靠出入境邊防檢查工作人員的人工核查已經無法滿足當前我國疫情防控形勢需求，亟需加強出入境口岸疫情防控能力建設。一是要完善出入境港口生物安全防範法律法規，依法推進安全防控措施;二是通過提升出入境管理信息技術水平，將出入境港口疫情納入直報系統，疫情信息向地方、省級和中央政府同時平行報送。三是，加強人才隊伍建設，增加配備具備執法能力，又具備公共衛生知識的複合型人才。
(六)運用大數據、人工智能、雲計算等數字技術助力疫情防控
充分利用大數據、人工智能、雲計算、互聯網診療服務和相關信息化軟件的應用]，對疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等發揮支撐作用。首先是推進衛生應急平臺建設，快速收集、傳遞、處理以及共享信息，能夠為應急指揮提供及時、準確、完整的信息，為應急響應決策提供實時、可靠的依據。其次，對衛生應急裝備、物資的物聯網管理實現衛生應急資源的動態實時管理。最後，還可開發語音識別、智慧識別、掃碼錄入、短信群發、手機推送等功能以減輕醫務人員的工作量，使其將更多的精力放到搶救傷員中去。
(本文撰稿人為海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員)
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