序言：18世紀的歐洲人把清朝的政府機構視為楷模，實際上，清朝的民政管理在很多方面確實比絕大部分歐洲國家要更專業和官僚化。<strong>清朝官僚是一個專業機構：在18世紀，通常來說獲取官職以資質為準，也就是說必須通過特定的考試，而不是靠地位、繼承權或購買就能夠獲得。

清朝貴族官員示意圖

清朝官僚體系特點（1）：清朝重要官職由滿人擔任

儘管和大部分同時期的歐洲國家相比，清朝的貴族統治很少，但它並非不存在。<strong>清朝皇帝的隨從中不乏王公貴族，即清朝第一個滿族統治者努爾哈赤的直系子孫。從16世紀末期到19世紀末期，這些人總共有700位。此外還包括有名無實的貴族，他們憑藉自己的名聲得到一個文官或武官的頭銜。他們自身並不具有較高的地位或位階，作為一個群體他們對社會的影響也極小，但是他們的職位仍然明顯是"授予的"。

最後，還有掌握許多世襲軍事權力的八旗子弟。<strong>清朝政府中還有許多職位由滿人專任，這種政府重要職位漢族和滿族大約各佔一半的分配方式當然極受滿族人歡迎，因為滿族的人口不到清朝總人口的2%。因此民族歸屬和偏向所起的作用，肯定是舉足輕重的。

清朝沒有閒職，出售公職以及軍銜、稱謂和獲取功名的機會，被視為偶然之舉。但這是合法的，儘管它掩蓋了本質上這是人們所做貢獻的回報。隨著時間流逝，這種情況越來越普遍。考慮到歷史環境，國家對公務員的監管非常嚴格且有條不紊，經常採用互相監督的形式。清朝政府官員不管是文官還是武官，不允許在其家人居住或家庭成員工作的地區工作。

清朝官員示意圖

清朝官僚體系特點（2）：清朝官員每三年調任一次

<strong>在京城之外，清朝官員至少每三年就會被調派到另一個遙遠的地區。這種"迴避制度"被用來防止官員深陷地方政治鬥爭或者為地方利益俘獲，並且希望能確保官員繼續成為獨立的國家公僕。該體系另一個"優勢"是，至少在理論上整個清朝管理方式是一致的，因為這個國家是被一群有著非常相似的教育背景和世界觀的人統治著。這自然有助於相互之間的溝通，儘管不允許省部級官員與其他同級別官員有直接聯繫。這個體系曾經是靈活的，這也是人們設計它的初衷，希望它能適應不同的時間和地點。

總而言之，當時人們還沒有清楚地意識到，相比英國紳士，清朝地方層面的官吏，即那些管理國家地方事務的貴族，註定會更加低效和不專業。<strong>除此之外，清朝的官僚體系還有明顯的優點，那就是小而成本低廉。在我看來，這也恰好是清朝官僚體系的問題之源：它太小成本太低廉了。

清朝官員示意圖

清朝官僚體系特點（3）：清朝官員數量很少

<strong>令人驚奇的是，清朝受僱於政府並且領取薪水的公務員數目相比英國非常之少。18世紀清朝文職"公務員"的數目幾乎是不變的，根據定義和數據來源的不同，總計有2萬~3萬名，這一數字差不多與當時英國公務員的人數相當。粗略地說，這意味著英國人均公務員的數量是清朝的30倍還要多。清朝的數據不僅低而且驚人得低。如果扣除留在京城的官員，我們可以推斷只有不到10000~15000名官員在地方治理國家。

<strong>在19世紀中期的清朝內地十八省，每位縣官都要治理平均人口大約為25萬人的1500多個地區中的一個。1885年，法國人尤金·西蒙在他出任法國駐清朝領事的時候，他估計整個清朝的官員人數仍然不超過25000~30000名。張仲禮在其關於清朝士紳收入的著作中給出了類似的數字。他在書中寫到，19世紀80年代清朝總共有大約27000名官員，其中包括漢族和非漢族官員以及文武官員。這意味著此時每14000名居民有1位"真正的"政府官員。

清朝官員示意圖

<strong>在清朝內地十八省之外，地方官僚體系也非常單薄。18世紀末西藏有175名清朝官員。接下來的兩個例子顯示清朝在這方面的與眾不同。19世紀70年代，單單在普魯士就有超過30萬名政府僱員，負責管理居住有大約2450萬居民的區域，協助管理總共大約有4000萬人口的德意志帝國。英國的官僚體系落後於其他國家很多。有數據顯示，1850年共有4萬名官員為中央政府工作，而在1890年則有9萬名。

同時，清朝的人口、規模和複雜程度有了空前增加。然而政府官員的人數卻幾乎沒有增長，同時他們為工作所做的準備十分不足。原則上只有那些通過至少一門科考的人才有資格得到公務員的工作。官員的人數巨大並且在持續增長，同樣，花錢買學歷和頭銜的人數也在增長。<strong>太平天國運動之後，有不少於150萬已有功名的文人以及大約300萬童生參加兩年一次的科舉考試。顯然考試仍然被視為廣大雄心勃勃的讀書人的目標，這是入仕的主要途徑。

清朝科舉考試示意圖

然而，對大多數有追求的考生來說，他們甚至沒有做官的機會。對越來越多買了官場"入場券"的人來說，也是如此。直接買官的人數急劇上升，有時甚至成了大多數，這些人的素質相比以前都沒有提升。這些人增加了參加科舉考試的人的緊張情緒，甚至在他們後來當上了官員或"基層官員"並掙了錢以後，也是如此。

其實，讓那麼多人投入如此巨大卻幾乎不可能從中得到工作機會的科舉考試，稱得上"在多數社會都罕見的人力和人才的巨大浪費"。<strong>從這個角度來看，科舉制自誕生時就缺乏效率，並且變得越來越沒有效率。

清朝官員俸祿示意圖

清朝官僚體系特點（4）：清朝官員俸祿很低

<strong>清朝政府職員的俸祿即使加上相對較高的津貼以及某些官員的行政費用津貼，考慮到當時的花費，也是相當低的。但是它們只是官員總收入中十分微薄的一部分。張仲禮估計，19世紀80年代清朝官員的總俸祿收入，包括文官武官、漢人和其他民族，大約僅為每年600萬兩白銀。然而據他估計，他們的實際收入可能有1.15億兩白銀，即每人每年大約為5000兩白銀或超過18萬克白銀。

使當官如此有誘惑力的除了地位和特權之外，不是正式的俸祿而是收取費用、禮物、賄賂以及其他一些或多或少與其職位有關的撈錢機會。張仲禮研究的被稱為"士紳"的官員，不僅從衙門和所謂的士紳職能（如教書、幕僚和教育）中得到收入，而且從土地和商業活動中得到大量收入。所有這些都意味著中央政府可能很容易喪失對人事的控制。

清朝官員必須面對的大多數問題是盡力做好他們的工作並提出"解決辦法"。<strong>稅收和行政管理工作總體上的情況是，辦事人員太少，官員的俸祿太低，他們通常準備不足。

長期以來，清朝人們習慣於將這些士紳視為已獲功名的人。這種等同是不準確的："在保證地方特權方面，隨著時間和地點的變化，財富、血統、軍權、宗教或技術知識比一場科舉考試有用得多。"新來的官員不能自己挑選合適人員。他要考慮毛遂自薦者或者由地方實權派推薦的人。當地職員成為家族網絡體系的一部分而幾乎無法獨立，一般而言總是處在地方權貴的保護之下。人事權無論如何不受官方的完全控制。

清朝衙役示意圖

清朝官僚體系特點（5）：衙役和士紳掌握地方權力

<strong>掌握著地方權力的是衙役、當差和士紳"成員"而不是京城派來的官員。因為京城派來的官員至多三年就會走，這樣的官員多半不能建立信任關係並任用自己人。他也不可能對長遠事務肩負起責任。他們總是局外人，他們來了又走，官員必須依靠的當地士紳和當差則會留下來。在一個合作、共同參與和互補的體系中，官員和地方貴族逐漸融為一體，這就是我們今天所稱的"士紳"。

這意味著在清朝，地方層面上的"國家"在許多方面幾乎不存在，更不要說形成一個正式的組織了。它僅僅是一個孱弱的行政上層建築，日常活動甚至更多其他事務都要交給地方精英處理。儘管如此，即便幾乎所有國家基本上實行間接統治，清朝的官僚體系也表現得尤為明顯。

清朝官員示意圖

清朝官僚體系特點（6）：清朝官員專業知識不足

人們能在書本上看到許多對清朝選拔官員的"精英"體系的介紹，讚揚清朝"現代化的"統治體系，對此不能信以為真。<strong>不要被官員接受過教育並通過科舉考試這一事實迷惑，重要的是清朝官員真正學到了什麼以及通過了什麼樣的考試。許多官員缺乏具體的組織或技術訓練。他們上學時吸收的是某種文化而不是某種專業知識。

實際上，他們熟悉的只是經典子集。他們所受的教育打算把他們培養成能夠根據很高的道德標準進行治理的通才，而不是專家。韋伯所講的"孔子對專家的排斥"確實存在。<strong>滿清官員通常不認為他們是組織中的能人，他們對專業能力很牴觸。

法家傳統更強調專業主義和法律機器而不是統治者的道德準則，但在與儒家思想的競爭中失敗了，儒家思想為清朝的統治體系提供了思想基礎。我們不應被清朝統治體系中法家官僚的出現誤導，認為實際上它真的像官僚體系一樣運行或者服務於民眾。

清朝官員示意圖

當然，他們中的許多人在職業生涯中學習了很多，並獲得了相當一部分專業知識，但這可以說是偶然現象而不是有意為之。清朝官員私下聘用數以千計的專家協助他們工作，這不是偶然的。

這裡不需要過多地討論細節，因為我們在討論清朝的稅收體系時已經指出了其"官僚體系"的不足之處。同樣，我在這裡指出問題和不足，並非不考慮時代背景的後見之明或是秉承了歐洲中心主義，用"外國的"標準衡量清朝。許多人太瞭解存在的問題，他們盡力去解決問題。但所有采取的措施最終不過是權宜之計。

結束語

<strong>而且，由於缺乏確保國家正常運行的正式"法治"和制度化的權力制衡，所以清朝管理系統從底層到最頂層全都容易受到"不良"官員的侵蝕。資金、合格人選和透明規則的匱乏，以及將任何官員的錯誤都視為官員個人道德錯誤的傾向（這也與官僚化格格不入），使所有官員處境艱難。在這種情況下，官員總是被迫採取"權宜之計"，接著就會陷入困境。

清朝皇帝畫像示意圖

<strong>統治體系中繼續存在著非常個人化的元素，尤其是在統治體系的頂層。皇帝有很大影響。英王喬治三世從1760年至1820年的統治，用白話來說可以而且只能被稱為"瘋狂"，但這並沒有阻止英國引發並贏得一場全球戰爭，且本國經濟開始騰飛。乾隆皇帝年老後逐漸把實際統治權讓給其他人，這一做法對整個帝國產生了廣泛而消極的影響。然而，我們處理清朝問題時需要小心，要把理論與實踐區分開來。

<strong>人類歷史上幾乎沒有哪位君主擁有的權力能與清朝皇帝相提並論。然而實際上皇帝的弱點不是過多的獨裁主義而是如何統治。清朝大多數皇帝因為擁有的權力之大而不知所措。總而言之，清朝歷史上有很多孱弱無能的皇帝。從官員的角度看，一個孱弱的皇帝更受歡迎，因為這樣一來他們通常就可以進行實際的統治，清朝康熙、雍正和乾隆三位強權皇帝接連出現，則是個例外。

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