摘　要：糧食問題貫穿於人類社會發展的始末，時至今日，武漢三鎮皆封，千萬人口之糧食儲備可以吃上半年，這即體現國力強盛，又體現了糧食儲備對於國計民生與社會穩定的重要性。與此同時，國際社會受到蝗災挑戰，各國陷入糧食危機當中，而我國糧食儲備之豐厚，也成為國際社會穩定的重要保障。本文以我國古今的糧食安全問題及儲備制度為依據，分析不同歷史時期糧食安全和糧食儲備制度的特點，剖析糧食儲備制度是實現糧食安全的重要保障。

古話說“民以食為天”，糧食是人類社會最基本的物質資料，其安全問題關係到國計民生、社會穩定以及國家安全自立，屬於一個國家全局性戰略問題。如果按照今天的定義，“糧食安全”是指要保證任何人在任何時候都能獲得為了生存和健康所需要的足夠的食物。但在漫長的歷史長河中，糧食安全是展現不同特點的，人們對於糧食的需求也有所不同，例如很多朝代保留著“一日兩餐”的習慣。但無論社會如何發展變遷，糧食供給的數量、質量、價格波動的穩定性都體現了糧食安全的內涵，與之相對應的便是歷代政府實施的糧食儲備制度。糧食儲備的內在驅動是農業生產的天候性與口糧需求的持續性相互矛盾，這就要求在新的作物年度開始時，從上一年度的作物中獲得糧食儲備量，這種儲備的手段包括稅收、進口、互換、收購等。

糧倉

我國古代糧食儲備制度

我國古代保持著自給自足的小農經濟，“重農抑商”的思想貫穿整個封建社會，農業是歷朝歷代安身立命的基礎，是統治階級財稅收入的主要來源，也是以土地制度及分配方式為工具的統治手段。而古代耕地的有限性、人口需求的無限性、農業技術的落後性、土地兼併的擴大性，都對糧食安全產生影響。對於統治者來說，“洪範八政，食為政首”，糧食問題為施政的第一要務，朝代更替中的農民起義多是因為吃不飽，或是天災、或是人禍，不管起因如何，充足的糧食儲備能夠賑濟災民，維持糧價穩定，從而避免暴亂。

“國家無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也”——《禮記·王志》

何為充足？《禮記》有云“三年耕，必有一年之餘”，這是生產力水平低下時，古人總結出來的糧食儲備危險值，今天卻被用作科學的理財理念。不管如何，這說明了古人對於糧食儲備，應對災荒的未雨綢繆，其中指出一個國家當有三年之蓄才算安全。而《淮南子》中更具體的指出“

古代糧倉遺址

• 正倉

“令送糧無取做，無得新反庸，車牛輿重設必當名。然則往速來疾，則業不敗夏農。”--《商君書·墾令》

正倉萌芽於先秦時代，發展於秦漢時代。曾出土的《睡虎地秦簡》中，記載了先秦時期的糧食倉儲制度，由於受到政權局域性、交通運輸落後性的影響，先秦時期的糧食儲備正倉多分散設於鄉里之間，以便就近收儲和發放糧食。到秦國強盛之後，對於糧食運輸形成有效的法律制約，並由官方提供馬車、牛車進行押運，促進了大型正倉集中建設。

至秦統一後，中央集權的行政效率陡然提升，陳留之倉、成都倉等大型國家儲備正倉逐步形成。同時，秦國大力加強了糧食貿易管制，“使商無得糴，農無得糶”，既不準商人收購糧食，從事糧食買賣活動，也不準農民依靠購買糧食度日。在強有力的國家干預下，正倉庫存迅速提升，秦國境內到處有“萬石一積”的糧草倉庫，櫟陽的糧倉“兩萬石一積”，都城咸陽的糧倉竟達到“十萬石一積”。這樣豐厚的糧食積儲，滿足了秦國軍隊與民眾生活需求。時至漢代，分封制下的郡國倉發展迅速，這一時期的正倉多設於州（郡）縣兩級，其職能和管理體制也趨於完善。

• 轉運倉

轉運倉是為轉運存儲漕糧，於運河或自然河流沿岸設立的國家專有糧倉。最早的轉運倉應當是秦朝的敖倉，是將糧食積聚河南滎陽的敖山，再由汴水轉運至都城咸陽。大一統時期的糧食儲備較為穩定，轉運倉的現實需求並不高。而至魏晉時期，由於戰爭頻繁，割據政權不僅對正倉儲備要求提高，且需求糧食轉運的靈活性，所謂兵馬未動、糧草先行，各政權在交通便利的地方設轉運倉，以供軍需。此間，轉運倉的功能已不侷限於糧食中轉運輸的短期儲存，其儲存規模和功能都有所擴大。隋朝以後，大運河的開鑿，以及漕運的發展，帶動轉運倉進入全盛階段。直到清朝末年，鐵路、 公路的興建以及海上運輸的發展，導致漕運逐漸走向衰落，轉運倉也退出了歷史舞臺。但轉運倉的意義並未消亡，正如現今的糧食儲備庫，往往設立在交通便利的樞紐地區，或是高速公路，或是鐵路、港口。

古代漕運簡畫

• 太倉

太倉是直屬中央管轄的糧倉，常設立於都城，主要負責皇室和京官的糧食供給。古代官員的俸祿起初是以實物發放，最重要的就是土地和糧食，至東漢末年，才形成錢與糧食結合的俸祿制度，到了唐玄宗改制後，才以錢的形式發放。所以太倉的設立，就是京官以及皇室的俸祿來源。當然，為了調節統治階級和被統治階級之間的矛盾，太倉也兼具了部分“出糶賑貸”的職能，尤其是災荒之年，災民逃荒的去向多為天子腳下，京城被認為最有活路的去處，古代京師開太倉放糧的案例比比皆是。既然是“皇糧”重地，那麼古代對於太倉的管理就極為嚴格，如隋朝設立的專職管理機構太倉署，置太倉令，屬司農寺，開倉要得到皇帝旨意，通過中樞下達開倉令。

隋朝東都洛口倉遺址

• 軍倉

軍倉的起源與軍事戰爭的頻繁化有關，魏晉時期的軍隊規模較大，各割據政權需要保證軍隊的糧食供給，形成了軍倉制度，以三國時期曹魏為首創。軍隊系統的特殊化順應了時代需求，曹魏開創軍隊屯田制度，將開墾所得糧食、國家財政調撥糧食統統收入軍倉儲備，戰爭時期“

古代軍隊屯田漫畫

• 常平倉

“壽昌遂 令邊郡皆築倉，以谷賤時曾其賈而糴，以利民，谷 貴時減賈而糶，名曰常平倉”——《漢書·食貨志》

“重農抑商”一直被認為是我國封建社會的重要國策，由於農業經濟和商業經濟在不受干預的情況下產生矛盾，勢必造成農業經濟的不穩定性，統治者為了平衡這種矛盾，維護農業的國本地位，故而選擇性的抑制商業投機活動。漢武帝時期，大農令桑弘羊力主在全國實行均輸平準政策。均輸法是在大司農之下設立均輸官，由均輸官到各郡國收購物資，易地出售，輾轉交換，最後把中央所需要的貨物包括糧食運回長安，用以縮短運輸時間，減少運輸成本。平準法是在京師設立平抑物價的機構，由大司農所屬諸官把全國各地輸納的貨物集中起來，作為本金，物價上漲時賣出，物價下跌時買入，使富商大賈無法牟取暴利，以穩定物價。基於這兩個思想，耿壽昌向漢武帝建議，正式建立了“常平倉”制度，成為後世封建王朝沿用的重要倉儲制度。在豐年糧價下跌時，政府提高糧價收糧，朝廷和邊郡糧倉均倉廩充盈，農民損失減輕；當歉年糧價高漲時，政府低價售糧，保障物價平穩的同時，也在差價中獲得收入。平準思想的宗旨是“

桑弘羊劇照

• 義倉

“平見天下州縣多罹水旱，百姓不給，奏令民間每秋家出粟麥一石已下，貧富差等，儲之閭巷，以備凶年，名曰義倉”。———《隋書·長孫平傳》

義倉產生於隋朝，是地方政府的備災專項儲備。隋文帝時期“勸課當社，共立義倉”，說明義倉並非政府的強制性手段，而是具有輿論導向的社會力量凝聚。它以村社為基礎單位，充分號召了底層民眾力量，納糧以自願為主，亦未增加百姓負擔。而到唐宋時期，義倉儲糧的來源轉變為強制性的土地附加稅，管理機構也由社司轉變為地方政府官員。義倉的行政化導致原有的民間力量化為烏有，故而到了南宋，朱熹根據義倉的初衷創立了社倉，政府牽頭於地方祠堂廟宇儲藏糧食，糧食來源於勸捐或募捐，存豐補欠，以借貸的形式週轉，春放秋收，利息為十分之二，又因小歉、大飢酌情而定，小歉利息減半，大飢則全免。如乾道四年（１１６８年），建寧府大飢，鄉紳劉如愚向知府借米 ６００石賑貸饑民，貸米在冬天歸還，收息２０％，既保證了災情的穩定渡過，又為社倉增加了收入，故而朱熹被稱為“紫陽倉祖”。

除此之外，我國古代糧食儲備制度還有如五代時期的惠民倉、宋朝建立的廣惠倉等，這些糧食儲備制度在封建社會生產力水平低下，靠天吃飯的國情下，對調節國家的糧食供求情況、抵禦災荒、穩定糧食市場、平抑糧價、穩定民心、實現糧食安全發揮了重要作用。但由於封建社會的侷限性，糧食儲備制度歸根結底是為實現統治階級的利益而服務的，是封建社會財政制度的重要組成部分，因此在實行過程中，如倉官“輕出重入”以中飽私囊，課薄農民等現象普遍，是統治階級斂財的手段。這些都是由封建社會自身的侷限性所決定的，是其自身所無法解決的。

古代糧食儲備制度的缺點

在生產水平有限的古代，初級農產品的深加工必然給糧食儲備帶來衝擊，例如釀酒業，它是高於普通民眾生存需求的顯貴剛性消費。兩漢時期的消費需求過度膨脹，奢靡之風甚囂塵上，以致“背本而趨末，食者甚眾，淫侈之俗，日日以長”的地步。兩漢的釀酒業對於糧食需求增加，從而在市場準則下帶來糧價上浮，政府的平準手段遠遠不能達到“宏觀調控”的效果，“

古代釀酒工序手繪畫

在中國古代，糧食儲備制度的職能主要包括徵收以糧食實物形式為內容的賦稅、供給官祿和兵餉、供給轉運糧食的丁夫的口糧、供給官人因公飲宴或釀造用糧、 供給佛寺用糧、辦理和糴、出糶、賑濟、出貸等。其中救濟災民，穩定物價是關係到政權穩定的剛性職能，就政權統治者而言，穩定局勢，避免饑民叛亂，是不能打折扣的重點工作，然而這一良好的初衷卻在執行過程中屢屢被扭曲。

• 統治者將儲備糧視作一種靜態的資產，當賑不賑

古代對於災情的評定帶有較強的主觀性，明清時期的“勘災定級”制度表現的最為明顯，政府規定地方發生災情，由督撫委派官員勘定受災程度，六成以上的為成災，五成以下的為不成災，勘定成災後還有重次之分，朝廷根據受災程度進行賑災。所以就有了地方官員為躲避追責，巴結勘災欽差，成災地區勘定為不成災，重災勘定為次災，然後挪用府庫銀錢自行購買賑災糧，或自行開倉放糧以賑之，待來年盤庫時，再以各種手段彌補虧空，弄虛作假，欲蓋彌彰。地方性賑災力度可想而知，很多饑民起義皆是地方處理不善而致，甚至朝廷不知該地有災，或是災款、災糧已竭盡全力調撥，卻因地方官員與督辦欽差狼狽為奸，趁機發國難財，而至賑災不利，饑民暴動。

《天下糧倉》劇照

另有執政者視太倉之粟、少府之錢為一己之私物，吝於施捨；甚至有費盡心思將國庫之錢糧引入內帑者，這並非只有昏君所為，歷史上如明太祖朱元璋、康熙帝、乾隆帝，皆是斂財高手，避開國家財政體系、糧儲體系而充實小金庫，以滿足私慾；再如皇室皇莊常侵佔農田，大地主的土地兼併，將此部分農業收入直接分離於糧儲、財稅系統，削減國家正常的糧食儲備；社倉的貸賑功能則成為地方官員大發國難財的資本運作載體，往往一場饑荒過後，災民餓殍遍野，地方官卻大撈了一筆。

• 統治者避重就輕，以錯誤的貨幣政策應對自然災荒

經濟手段向來是調整產業結構與市場供需的有效途徑，如公元前179年，漢文帝採納御史大夫晁錯“欲民務農，在於貴粟”的主張。提高糧價以促生產，並讓農民收穫後，自己留下一定的糧食做防災性儲備，貴粟政策的實施對西漢初年恢復農業生產和增加糧食儲備，都起到積極作用，這是經濟手段的成功案例。而至東漢末年，“小冰期”作祟，自然災害多發，連歲饑饉，農業生產萎縮，谷價飛漲，漢桓帝卻認為物價高漲的癥結在於“貨輕錢薄，故致貧困，宜改鑄大錢”，企圖搶在物價更高上漲之前發行更大面額的貨幣，而不去從根本上鼓勵和引導社會生產的恢復，從而加劇糧價飛漲。受波及的不止是受災人民，府庫收繳糧食亦成困頓，民間隱匿人口，據繳賦稅，官員掏空倉存以獲私利，從而演化成國家衰敗，黃巾起義的惡果。

黃巾起義漫畫

• 地方保護主義造成糧食流通體系梗阻

“晉飢，秦輸之粟；秦飢，晉閉之糴，故秦伯伐晉。”——《春秋・僖公十五年》

歷史上的秦晉交戰便是“供糧關係”不均衡導致的，古代的國家關係有如今天的資源爭奪，只不過今天是石油等戰略資源的爭奪，古代更多是糧食、水源、人口之爭。“閉糴”一詞就是指拒絕向災區輸送糧食的行為，自古政府、百姓、糧商構成糧食轉運體系，任何一個環節發生梗阻，都會導致糧價異動。糧食緊張時，糧商出於利潤最大化的考慮會選擇“閉糴”，但這也受商人實力的限制。在古代還很少有能夠影響全國糧食市場的私商，而一般地方性的大糧商，也會顧忌到相鄰地區糧商會否乘虛而入擠佔本地市場份額，故而斷不會將“閉糴”進行到底。而地方官吏由於田賦、人口的政績考核壓力，成為無視市場規則的絕對力量， 他們會堅決“閉糴”以確保本轄區供應，獨善其身，以致“歲本不歉，一轉盼間，而既成大荒大歉矣

饑民劇照

總結

封建社會的國家糧儲系統本身就是一個利益集團，有著對利潤的要求，由於糧食儲備制度在運行過程中產生儲藏、運輸、損耗、人工、管理等成本，這就成為糧食儲備制度獲取利潤的內在驅動。封建體制下，政府財政並非今天“稅、利、債、費”一樣的統籌性規劃，而是注重某項政策的專項成本計算，比如徵收稅賦中的“火耗”，一定是在徵收過程中攤派給人民。在糧食儲備當中，如果說成本隨著技術和生產力的革新而減少，那麼來自於體制性腐敗的成本卻是無法消除的。例如地方官以“貯庫”代替“貯倉”，也就是存銀不存糧，銀子可以隨時挪用，而糧食卻要經過售賣才能變成“現金流”，他們認為只要有錢，沒有買不到的糧食，但真到了大災之年，“閉糴”使他們有錢也買不到糧。此弊端不僅在於地方官的入庫方式上，就連朝廷賑災發放銀兩，也不一定能夠及時買到糧食，導致災區的銀子充沛，而糧食供應不足，空有一副倉稟充盈的外表，卻達不到賑濟的效果。

現代化糧食儲備庫

時至今日，糧食儲備制度仍然是不可迴避的重要政策，自新中國建立以後，甲字糧制度、戰備糧制度，以及現在的中央儲備糧制度，成為不同時期國計民生的強力保障。我國的糧食儲備制度歷經了數千年的發展，在吸取古人智慧的同時不斷革新，如1990年制定的專項財政撥款收購農民滯銷存糧的政策，帶有常平倉制度的特點，但在實施與調控上不再以利潤為追求點，而是財政對民生工程、國家安全戰略的專項補貼。制度是基礎，資金是保障，1998年至今，國家利用國債資金大規模建設新型儲備庫，分三批共建設了1110多個糧庫項目，新增倉容1151億斤，總投資343億元，是建國以來投資規模最大、建設倉容最多、配套設施最全、採用先進技術最廣泛的一次。以此為條件，逐步建立起以中央儲備為核心、地方儲備為支柱、社會儲備為基礎、多層次、全社會的糧食儲備體系，是宏觀調控，穩定市場糧價，保證農業生產，維護農民利益，促進國民經濟健康穩定發展的重要支撐。

近期的武漢疫情震驚全國，為避免疫情擴散，武漢三鎮封城應對，這就引起糧食供給的疑問，近日中儲糧湖北分公司表示，目前全省糧食存儲可滿足湖北6000萬人半年以上的需求，加之全國各地的生鮮調運應急佈局，這無疑是給全國人民吃了一顆定心丸。其實我國每年產糧6億噸以上，消費6.8億噸，通過進口和自產，保持著3.8億噸的年均儲備量，也就是說全國顆粒無收的情況下，糧食儲備仍然能保證14億人口半年以上的口糧。對比東非蝗災帶來的2000萬饑荒人口，我國的糧食儲備制度無疑是最具安全感的堅實後盾，也說明糧食儲備從古至今都是國家戰略的重要環節。

參考史料：《睡虎地秦簡》、《漢書》、《隋書》、《宋史》、《資治通鑑》

參考文獻：

• 《論中國古代糧食安全問題及其影響因素》.吳賓、黨曉虹.中國農史.２００８-10

• 《唐朝倉廩制度初探》張弓..中華書局.１９８６

• 《中國古代糧食倉儲制度與糧食安全研究》.馮煒.陝西農業科學.２００ 6

• 《我國糧食儲備制度：問題與完善》.馬蘇.中南民族大學.2010

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