主要觀點：
應對疫情衝擊財政政策應該挑大樑。此次疫情對中國經濟的衝擊肯定強於2003年非典時期，甚至不亞於東南亞金融危機及次貸危機，非常時期必須以非常之策加以應對。由於財政政策見效快且具有較強的定向調節能力，在應對疫情衝擊上應發揮主導作用。受疫情衝擊最大的是中小企業和低收入人群，放鬆貨幣政策並不能使其直接受益，更需要財政政策定向幫扶。
中國積極財政政策空間仍然充足。通過盤活存量財政資金和壓縮不必要的財政支出可以釋放大量財政存量資源。考慮其他財政收入來源後中國財政收支壓力並不大。通過優化中央和地方財政關係，財政赤字水平仍有提升空間。建議發行特別國債來設立支持中小企業的政策性銀行。
疫期和疫後財政政策應各有側重，綜合施策。在應對疫情衝擊的當下，加大財政補貼和轉移支付的政策效果要好於減稅。疫後重建時期，則更多要利用減稅、為鼓勵投資而減少管制等措施來支持企業擴大投資，提升有效需求。從更長時期來看，財政要通過加大在醫療、社會保障等民生和公共領域的投資來提升整個社會的公眾基礎設施，提升國家、社會以及民眾抵禦風險的能力。
正 文
為應對疫情衝擊及確保完成全年經濟和社會發展目標。中共中央政治局2月21日召開會議，會議指出：“積極的財政政策要更加積極有為，發揮好政策性金融作用。穩健的貨幣政策要更加靈活適度，緩解融資難融資貴，為疫情防控、復工復產和實體經濟發展提供精準金融服務”。應對疫情衝擊財政政策要如何做到積極有為？我們提出一些自己的看法。
一、應對疫情衝擊財政政策應該挑大樑
面對疫情帶來的衝擊，需要財政政策發揮更大的作用，原因主要有兩方面。
第一，此次疫情對中國經濟的衝擊肯定強於2003年非典時期，非常時期必須以非常之策加以應對。由於財政政策見效快且具有較強的定向調節能力，在應對疫情衝擊上應發揮主導作用。
從疫情狀況來看，本次疫情的傳播速度更快、感染人群更多、擴散範圍更廣，影響面遠遠超過了非典。2003年非典時期從發現首例SARS患者到疫情結束經歷了近半年，我國最終確診人數5327人（全球一共8069人），確診50人以上的省市僅有7個，主要集中於北京、廣東、中國香港。本次新型冠狀病毒疫情才發展了1個多月，截止2020年2月19日已經確診超過7萬例，確診100人以上的省市已經達到20個，呈全國性蔓延特點。鑑於本次疫情仍處於發展期，並且存在較長時間無症狀潛伏期、病毒存在變異的可能，未來發展趨勢仍存在不確定性。
從疫情對經濟的影響來看，這次疫情帶來的衝擊可能不亞於一場經濟或金融危機，甚至可能更嚴重。即使1997年亞洲金融危機和2008年次貸危機，中國也只是部分沿海地區的外向型企業受到衝擊較大。而這次的疫情蔓延呈全國性特徵，導致停產、停工、停學以及居民生活停擺則是全國性和全面性的衝擊。同時已有120多個國家針對中國公民採取入境管制措施，對來自中國的商品提高准入門檻或直接禁止進入。疫情的持續還間接促使全球供應鏈向中國以外地區牽移的速度加快，這將從中長期對中國製造業的全球競爭力帶來負面影響。疊加當前我國經濟增速正處於下行週期，應對突發性衝擊的能力相對以前已經減弱。在疫情衝擊之下，今年一季度中國經濟增速將顯著下降已是不爭的事實，二季度之後的經濟運行仍然不確定。疫情持續的時間越長，對中國經濟的負面衝擊就越大，完成全年經濟目標的難度也越大。
因此，當前我國處於非常時期，宏觀政策也要擺脫常規思維，採用危機時期的策略來應對。在宏觀政策工具中，由於財政政策見效快且具有較強的定向調節能力，在應對疫情衝擊上應發揮挑大樑的作用。
第二，受疫情衝擊最大的是中小企業和低收入人群，放鬆貨幣政策並不能使其直接受益，更需要財政政策定向幫扶。
受疫情衝擊最嚴重的是餐飲、旅遊、住宿、交通運輸等相關領域以及勞動力密集型服務性和生產性企業。今年春運返程客流僅為往年的1/6，即便有部分人員節後返程，也受制於居家隔離14天而難以儘快復工。很多中小企業和個體工商戶沒有專職醫務人員，缺乏防疫設備物質，也很難滿足復工條件。然而企業普遍仍然需要承擔工資、房租、貸款利息等，帶來較大財務壓力。近期的調研顯示，近八成企業未能在2月10日復工，超過半數的企業認為今年營收可能負增長，超過30%的企業現金流難以維持3個月。需求減弱疊加延期開工，如果大量企業因為現金流斷裂和資產負債表出問題，可能會帶來企業破產、工人失業、經濟硬著陸等連鎖負反饋。
因此，就需要宏觀政策加大逆週期力度來託底和穩增長。但這些受衝擊最大的中小企業和低收入人群，降低利率或投放流動性這樣的貨幣政策寬鬆並不能使其直接受益。很多中小企業和低收入人群本身就不是商業銀行的客戶。而且他們這時候缺少的並不是貸款，而是實實在在可以維持企業和個人生存的收入（現金流）。這時候靠央行放鬆貨幣政策釋放的流動性難以流入小微企業和低收入人群，其作用就非常有限。而財政政策的效果將更好，依靠財政直接補貼、轉移支付或退稅這樣的措施，能夠起到“輸血”作用。在幫助中小企業和低收入人群度過難關的同時，也為未來疫後經濟重建和恢復性增長留下火種，保留希望。
二、中國積極財政政策空間仍然充足
受到突發疫情的影響，財政政策取向需要更趨積極，穩增長力度要增大。單純從財政收支情況來看，2019年我國財政收入19.04萬億，同比增長3.8%，沒有完成年度財政收入目標，似乎存在收支壓力。通過仔細分析我國財政狀況，實際上仍然具備充足的操作空間。
1、通過盤活存量財政資金和壓縮不必要的財政支出可以釋放大量財政存量資源
一是從財政性存款來看，我國大量財政資金並未得到有效使用。當前財政的首要問題可能並不是缺錢，而是如何有效地使用錢。截止2019年末，我國機關團體活期賬戶上存款餘額達到29.68萬億元，財政存款餘額達到4.08萬億元，二者合計33.76萬億元，大幅超出2019年全國一般公共財政收入14.72萬億元。如果能夠盤活這部分存款，將釋放大量財政存量資金。
二是通過改革粗放式的財政支出方式，壓縮不必要的財政支出可以節約大量可用財政資金。我們去年專門做過一項研究，從兩個角度粗略計算了每年全國公共財政支出金額可以壓縮的金額：一是如果讓財政支出保持與名義GDP增速同步，這樣一年之內可以削減的財政支出就在2.5萬億元以上。二是如果通過壓縮各項財政支出中行政管理費用支出和一些不透明的其他類型支出項目，未來可壓縮的財政支出空間更是高達5.5萬億元。
2、考慮其他財政收入來源後中國財政收支壓力並不大。
我國財政資金來源主要由四部分組成：一般公共預算收入、政府性基金收支、國有資本經營收入、社會保險基金收入。近幾年出現財政收支壓力主要是指一般公共預算收入增長放緩，綜合考慮政府性基金收入和國有資本經營收入，財政收支壓力並不大。
一是政府性基金收入。2019年我國政府性基金收入8.45萬億元，同比增長12%。在土地、礦山、森林等各類要素資源國有的情況下，通過盤活存量資源提升使用效率，有大量土地出讓金和其他基金類收入可供財政使用，專項用於特定公共事業發展。
二是國企上繳利潤分紅。國有企業體量普遍比較大，抗疫情等外部衝擊的能力較強。國企的盈利能力相對有保證，2019年全國國有企業利潤總額35961億元。在財政收支壓力加大的時候，可以提高國企紅利上繳比例，以補充財政可用資金。
三是推進國有資產市場化改革釋放資金。截至2018年底，全國國有企業資產（不含金融企業）、國有金融企業資產以及國有行政事業國有資產這三者相加的國有資產總額高達481.7萬億元，其中形成的國有資本權益總額則達到99.5萬億元。如此大規模的國有資產及權益，一方面每年可以帶來大量的國有資產經營收益。另一方面，通過積極推進國有企業市場化改革和混合所有制改革，吸收社會資本入股來實現股權多元化，不但能夠促進國企經營效率提升，提升國有資本回報率，而且可以增加大量財政可用資金。
3、通過優化中央和地方財政關係，財政赤字水平仍有提升空間。
截止2019年末，我國政府部門槓桿率為38.3%，負債水平不高。其中，中央政府槓桿率為16.8%，處於較低水平；地方政府槓桿率為21.5%，相對高一些。我國政府整體負債水平不高，特別是中央政府槓桿率較低，適度提升中央政府槓桿率仍有空間。
一是國債發行空間仍大，支持財政赤字率適度提升。從海外經驗來看，突發公共事件往往對應著財政赤字率提升約1~1.5個百分點。如韓國2015年MERS爆發後，韓國在年中臨時追加預算，2011年日本311大地震後日本政府4次追加預算，分別對應財政赤字提高0.9個百分點、1.5個百分點。而這部分額外預算往往來自於額外的政府債券發行。借鑑國際經驗，我國也可通過發行國債的方式適度提升中央政府槓桿率。不但為財政赤字創造空間，而且做大國債市場規模對於提升國內金融市場的深度和廣度也有益處。從過去幾年赤字率的情況看，2016年、2017年都是3%，2018年、2019年分別是2.6%、2.8%，2020年可以小幅提升赤字率到3%-3.5%，為財政政策穩增長提供更大的空間。
二是適度加大地方政府專項債發行額度，拓展財政可用資金。年初以來財政部已經分兩批次累計提前下達2020年新增地方債務限額18480億元，其中專項債務限額12900億元、一般債務限額5580億元。按照2018年年底全國人大授權，2019年及以後年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，可以提前下達下一年度新增地方債限額。2020年第一次僅用了提前下達上限的54.11%，2月11日第二批恰好是提前下達地方債額度的餘下部分。由於地方政府專項債券不計入赤字，不會加重地方財政壓力，考慮到已經提前批准的1.29萬億元，全年新增專項債規模可以超過3萬億元，加上新增地方一般債券合計可達到4.5萬億元左右。
三是推動財稅體制改革，優化中央和地方財政體系，彌補地方財政收支缺口。鑑於地方財政收支壓力較大，中央財政狀況較好，需要加快中央與地方收入劃分改革，提升地方財政收入分成比重，並且加大中央財政轉移支付力度。
4、建議發行特別國債來設立支持中小企業的政策性銀行。
特別國債是具有特定用途的國債，它不是對預算赤字的融資，不會增加財政赤字。改革開放以來，我國特別國債發行過兩次。第一次，1998年8月向四大國有獨資商業銀行發行了2700億元長期特別國債，所籌集的資金全部用於補充國有獨資商業銀行資本金。第二次，2007年發行15500億元特別國債，用於購買約2000億美元外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。
小微企業融資難融資貴的問題一直存在，也是受疫情衝擊最大的群體，本身就是財政應該救助的主要對象。我們建議可以藉此次疫情救助中小企業為契機，通過發行特別國債來設立專門支持中小企業的政策性銀行，並且將其作為中小企業政策性金融支持體系的核心。這一機構的設立，既可以保障國家扶持中小企業的各項政策順利實施，又可以改善中小企業的融資環境，緩解嚴重製約中小企業發展的融資問題，還可以彌補目前三大政策性銀行不能惠及中小企業而商業銀行在這方面又積極性不夠的問題。
三、疫期和疫後財政政策應各有側重，綜合施策
針對新冠肺炎疫情對經濟運行帶來的影響，財政政策在支持抗擊疫情以及支持疫後重建方面應該各有側重，綜合施策。
1、在應對疫情衝擊的當下，加大財政補貼和轉移支付的政策效果要好於減稅。
在疫情的衝擊下，企業遇到的最大困難是現金流問題，急需“輸血”。減稅並不能增加企業現金流，只是減少企業支出或降低其成本，難以達到“救命”的目的。而應該通過退稅、直接補貼和加大轉移支付等財政定向幫扶，支持企業儘快恢復現金流，以避免企業因為現金流斷裂而陷入經營困難，防止企業集中倒閉、失業潮及可能引發的社會穩定問題。因此，應對疫情對企業和低收入群體的衝擊，增加支出的財政政策效果要好於減稅。
我們建議財政應該更多地通過擴大支出來應對疫情衝擊，通過財政補貼、直接退稅、財政專項資金等，對疫情防控主體給予財政支持。一是對疫情防控重點企業給予財政支持，主要措施包括退還增值稅、進口物質關稅、消費稅等，支持企業購置防疫設備、生產防疫物質等。二是對參加疫情防治工作的人員給予財政支持，包括醫護人員、保潔人員、安保人員以及各行各業參與抗疫情工作的人員，給予補助和獎金，免費購置防疫物資。三是對抗擊疫情的重大項目給予財政支持，財政資金應向更多類似的抗疫情項目給予轉款支持。四是對受災群眾給予財政支持，設立疫情防治基金，主要用於城鄉居民肺炎患者免費檢測和治療。
2、疫後重建時期，則更多要利用減稅、為鼓勵投資而減少管制等措施來支持企業擴大投資，提升有效需求。
隨著疫情逐漸得到控制，財政政策將從應對疫情逐步轉向穩增長髮力，加大疫後重建支持力度。在財政收入側加大減稅力度，在財政支出側加大擴需求力度，一方積極支持企業復工復產，另一方面積極擴大消費、投資等有效需求。
一是採取減稅降費和定向補貼支持企業復工復產，促進供給恢復。重點支持受疫情衝擊較大的生產行業，儘快促進疫情過後的生產恢復。設立1-2年保護期，降低中小企業各項稅費，允許企業設備購置費稅前抵扣。對企業災後重建購置設備，全額一次性計入當期成本在所得稅前扣除。對疫情影響較大的一些中小型企業、城市個體工商戶、農民工等微觀主體建議通過定向減稅、發放補貼等方式進行救助支持。
二是財政政策積極擴大消費和投資，促進有效需求增長。消費是受本次疫情衝擊最嚴重的領域，餐飲、旅遊、住宿、運輸、文體娛樂等與消費緊密相關，各級財政部門要加大對這些領域的企業減稅降費力度，對部門重點企業提供財政貼息和補貼。為了緩解疫情對需求的衝擊，需要財政政策擴大有效投資需求，加強市政工程、農業農村設施、5G通信等基礎設施建設。為了推動結構升級，重點加大消費升級和產業升級領域財政支持力度，支持產業創新服務平臺建設，支持新業態、新產業、新服務發展。
此外，為了促進市場活力的恢復，在疫情可控的情況下政府需要減少管制措施。不但逐漸取消全國範圍內的隔離措施和交通限行措施，而且要推進財稅體制改革、減少行政審批事項，發揮市場內生性的作用，促進增長和就業。
3、從更長時期來看，財政要通過加大在醫療、社會保障等民生和公共領域的投資來提升整個社會的公眾基礎設施，提升國家、社會以及民眾抵禦風險的能力。
隨著經濟結構轉型和經濟增長方式的轉變，財政支出結構也應該相應調整。在經濟發展初期，財政資金更多地投向基建等投資領域，以投資需求帶動第二產業快速發展，有助於拉動經濟增長。目前我國已經是中高等收入國家，經濟增長動力已經從第二產業轉移到第三產業，繼續依靠財政拉動投資的邊際效用已經下降。這時，應該更多地向民生和公共領域傾斜，不但起到普惠性、基礎性、兜底性作用，而且促進社會服務體系改善，為第三產業發展創造條件。
以教育、醫療衛生、社保和保障性住房四項基本民生性支出計算，日本和美國這四項支出佔財政支出的比重超過60%，北歐國家更高。而我國這四項基礎民生投入比重只有近35%，明顯偏低。如果我國財政支出更多地投入到民生等基礎領域，特別是加強對低收入人群的保障，在面臨類似疫情這樣的突發性衝擊事件中承受的風險將小很多。因此，財政要通過加大在醫療、社會保障等民生和公共領域的投資，提升整個社會的公眾基礎設施，提升國家、社會以及民眾抵禦風險的能力。
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