摘 要：在城鄉差距不斷擴大、建設用地進一步收緊、農村大量宅基地閒置的背景下，農村宅基地“三權分置”（三權即所有權、資格權、使用權）改革確有必要。文章從宅基地“三權分置”的實施背景、權利內容、實現途徑、改革的風險和保障機制等四個方面來構建宅基地“三權分置”的實現形式，以期為宅基地“三權分置”理論研究和頂層設計提供有益參考。
一、農村宅基地“三權分置”的實施背景
（一）農村大量宅基地閒置且流通遇阻
根據世界銀行和國家統計局的數據顯示，我國城鎮人口占全國總人口的比例從1978年的17.9%上升到2018年的58.52%，實現了飛躍增長。國內外各界都對中國的城鎮化給予高度關注。世界銀行預測我國人口城鎮化比率在2030年將達到66%以上。隨著大量農民進城務工和到城市定居，大量農村住房久無人居，農村宅基地使用效率低、甚至閒置。
現實中，大量農民有處置宅基地的意願，但依據現有法律法規這種意願卻很難實現。一方面，法律並未禁止宅基地使用權向社會主體轉讓，如《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第六十二條規定“農村村民出賣、出租、贈與住宅後，再申請宅基地的，不予批准”；另一方面，政策、司法實踐卻不認可向社會主體轉讓，比如《國務院辦公廳關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民佔用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”，最高人民法院2011年《全國民事審判工作會議紀要》規定“將宅基地上建造的房屋出賣給本集體經濟組織成員以外的人的合同，不具有法律效力”。目前宅基地使用權轉讓面臨的困境是交易對象侷限於本集體經濟組織成員，而成員因為已解決了居住需求或者因為無法讓宅基地產生收益而無受讓意願，社會主體有受讓意願，但政策上行不通，最終導致農村出現大量宅基地“沉睡”的局面。
傳統轉讓方式在宅基地資源配置中失靈，這些“沉睡”的資產如何才能被喚醒？2018年2月國務院頒佈的《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱“中央一號文件”）指出“完善農民閒置宅基地和閒置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。在我國憲法規定宅基地屬於集體所有背景下，“三權分置”可以說是盤活宅基地資源的唯一可行途徑，也是平衡宅基地居住保障功能與財產價值功能的可行性措施。2018年“中央一號文件”的出臺為宅基地有限度地進入市場提供了政策出口，盤活閒置宅基地也“有法可依”，宅基地在城鄉之間的自由流轉必然能夠盤活大量閒置的宅基地資源，進而可以促進要素市場化的形成[1]。
（二）三方主體需共享宅基地紅利
農村集體經濟組織（以下簡稱農村集體）作為宅基地的所有權人，並未享有物權法意義的完整權利，即佔有、使用、收益、處分權。當前宅基地運行模式是，農村集體按規定分配宅基地於農戶，而後宅基地相關權利實際由農戶享有，農村集體僅是名義上的所有權人。如允許宅基地在不同主體之間有條件的“流轉”，流轉過程產生了增值收益，農村集體作為所有權人理應享有部分的收益，並可用以補貼其成員、完善基礎設施建設、改善農村居住環境、提高教育水平、發展農村公益事業等。
農戶作為宅基地權益的實際享有者，對宅基地的“三權分置”有著急切的願望，原因有三：一是農戶因結婚分戶等原因需要申請宅基地，但存在本集體無宅基地可申請、佔有且閒置宅基地的成員不願轉讓或轉讓宅基地價格過高等情形；二是城鄉居民財富差距愈拉愈大，農戶亟須拓寬財產收入渠道，宅基地就是農戶手裡最重要的資產，蘊藏著巨大的經濟價值，但囿於現有制度對宅基地用途及權能的限制，只能讓宅基地“沉睡”在廣袤的中國大地上；三是大量農民工進城務工、定居，伴隨而來的住房、養老、醫療、教育等問題亟待解決。在城鄉二元體制模式下，前述問題的解決必須依賴於城市戶籍。如何獲取城市戶口呢？落戶需要有房產，農民工普遍缺乏購房的經濟能力，宅基地毫無疑問成了他們可以“變現”的最重要資產[2]。
在城市土地總量不斷下降、土地成本不斷高企的背景下，不具有本集體經濟組織成員資格的自然人或法人（以下簡稱社會主體）持有的大量閒置資金正在急切地尋找新的風投，農村大量的宅基地成了“可口的蛋糕”，社會資本躍躍欲試，只待政策放開。社會主體一方面能夠帶來雄厚的資本，以及隨之而來的商業理念、人才資源、先進技術，以市場的手段實現鄉村資源的優化配置，打破鄉村的封閉性，激活鄉村活力；另一方面，也能夠在商業運作中實現自身財富的保值增值，進而吸引更多資本進入，帶動更多優質資源由城市向鄉村流動，從而改變現在鄉村資源向城市單向流動的格局。
（三）鄉村振興需宅基地提供土地資源助力
改革開放以來，農村大力支持城市的發展，不斷為城鎮的繁榮興盛輸送大量人力、物力，也形成了城鄉生產要素單向流動的格局，造成了鄉村凋敝、空心村、空巢老人、留守兒童等一系列問題。十九大報告指出，農業農村農民問題是關係國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。鄉村振興需要人才，留住人才需要產業，可以說，產業興則鄉村興，產業落地需要“有所依託”。隨著城市土地價格不斷攀升、可供應土地總量已趨峰值、人力成本亦不斷提高，大量企業，尤其勞動密集型企業亟須尋找新的“安居之所”，農村宅基地規模巨大、農村人力成本低廉，無疑是極佳的選擇。另外，部分鄉村臨近城市，在“大眾創業、萬眾創新”背景下，部分新興企業需要以鄉村為依託，發展諸如鄉村工藝、農村電商、農事體驗等新型商業模式，產業的落地無疑需要依託農村大量閒置的宅基地。
二、農村宅基地“三權分置”的權利內容
（一）集體所有權
我國《憲法》第一條規定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”；第六條規定“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”；第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有”，“宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有”。《憲法》作為我國的根本大法，已明確了宅基地的權屬。《土地管理法》第十一條規定“農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。《土地管理法》作為維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源的特別法，進一步明確了宅基地所有權屬於農村集體，並由其經營、管理。雖然學界仍有人主張農村土地私有化或全盤國有化，但農村土地集體所有制已成為主流觀點，併為廣大農民所接受，也顯示出了制度的優越性，例如江蘇華西村、河南劉莊等地集體經濟實力雄厚，農民生活富裕[2]。
《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第三十九條規定“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有佔有、使用、收益和處分的權利”。宅基地“三權分置”模式下，宅基地所有權不能突破《物權法》規定的權利內容，應包括一組權利束，即對宅基地享有的佔有、使用、收益、處分等權利。
（二）農戶資格權
在宅基地“三權分置”模式下，集體所有權、宅基地使用權均是《物權法》《土地管理法》等相關法律法規中已經存在的概念，權利內容也基本保持一致，而農戶資格權作為宅基地原有兩種權利模式下分離出來的一種權利類型，更需要深入討論。
那麼農戶資格權究竟是一種什麼權利？筆者認為其類似羅馬法中的人役權，係為特定人之利益而限制他人所有權的一種權利，屬於用益物權的一種，承擔著某種社會保障職能。目前我國《物權法》尚未有關於人役權的規定，但法國、德國等發達國家仍有關於人役權的規定[3]。宅基地“資格權”是一種社會福利和公共利益的體現，承載了居住保障功能，具有類似人役權的功能屬性，要實現“資格權”這一功能就要求農戶對宅基地的權利應具有排他性、支配性和優先性，以抵禦各種風險。物權具有排他性、支配性、優先性和長期性，債權具有平等性、請求性，物權更加牢固和穩定。同時“資格權”是從使用權分離而來的一種權利，宅基地使用權已被《物權法》定性為用益物權，故而“資格權”屬於物權，且為用益物權更為合理[2]。
農戶資格權即農村集體成員通過申請、審批方式，從農村集體取得宅基地的權利，特徵有四：一是身份性，權利人必須是本村集體成員；二是期限性，以權利人的終身為限；三是無償性，權利人可無償取得宅基地；四是不可轉讓性，權利僅限本人使用，轉讓無效。
（三）宅基地使用權
所謂宅基地使用權，依據《物權法》規定是指權利人“依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施”。
宅基地在“三權分置”之前，其使用權人僅限於農村集體及本村集體的農戶，社會主體不是享有該權利的適格主體。依據2018年中央一號文件關於宅基地“三權分置”的目的，本人認為宅基地使用權主體除了農村集體、農戶外，還應當包括社會主體。農村集體作為宅基地的所有權人，天然享有宅基地的使用權；農戶對宅基地的佔有、使用權利已經《物權法》《土地管理法》等法律確認，無須贅述；社會主體在某種條件下亦可以成為宅基地的使用權人，對宅基地享有佔有、使用，甚至抵押的權利。實際上，宅基地使用權首次出現，應是農戶行使其資格權時，而後資格權完成歷史使命，宅基地使用權在不同主體之間流轉，在流轉過程中實現使用權的財產價值。
三、農村宅基地“三權分置”的實現途徑
（一）落實宅基地集體所有權
農村集體作為宅基地的所有權人，依法對宅基地享有佔有、使用、收益和處分的權利。現實中，宅基地由農村集體無償分配給符合條件的農戶使用，屬於福利性質，加之管理鬆散，農村集體參與宅基地使用管理的程度不高，造成一定程度的所有權虛化。宅基地“三權分置”的首要任務就是實現宅基地的所有權“名副其實”，即明確農村集體在宅基地分配、退出、流轉等方面的職責。
宅基地的分配實質是解決農村集體如何認定資格權的問題。一般來說，享有資格權的農戶向農村集體提出申請，由後者認定後分配宅基地。宅基地的退出實際上是解決已享有宅基地的農戶如何將宅基地退還於農村集體的問題，有意願退出宅基的農戶應向農村集體提出申請，由後者批准後，履行相應的宅基地退出程序。宅基地的流轉實質上是解決宅基地使用權不同形式的流轉問題，包括出租、轉讓、抵押等。前述方式是對宅基地使用權進行了不同形式的處置，應報農村集體備案，甚至批准。
此外，農村集體還可以從多方面細化宅基地所有權。以湖北省為例，該省出臺了《農村宅基地“三權分置”試點工作方案》，在落實宅基地集體所有權方面，試點地區農村集體將在宅基地規劃佈局、佔地標準、村容村貌、文化傳承、環境保護等方面發揮重要作用[4]。比如襄陽市宜城市流水鎮鶯河村村委會針對“一戶多宅”“空掛戶”、宅基地荒廢等情況，在尊重民意的基礎上，由農村集體出資回購或者農戶按照超出面積交納有償使用費，同時對於尚未分配的閒置宅基地由農村集體出資改造後承包給其成員，成員可以選擇開設農家樂、民宿、家庭作坊等，享有充分的自主決定權，極大地調動了農戶的熱情，取得了良好的效果。
（二）保障宅基地農戶資格權
資格權是一種容易被虛置的權利。如何讓資格權的實現具有可操作性，確保其生命力，需要探索其內涵、認定主體、認證程序、確權方式、權能作用以及取得、註銷、恢復等程序。
一是關於資格權的法律性質。學術界主要有“債權說”“物權說”，本人贊同“物權說”。資格權具體應屬於物權中的用益物權，前文已有相關論述。資格權應包括佔有、收益和處分三項權能。佔有權表現為保持分配地位的權利和轉讓宅基地的到期回收權；收益權表現為徵收補償獲取權和有償退出權；處分權表現為符合宅基地申請資格的成員自願放棄宅基地和將宅基地退還給農村集體的權利。二是關於資格權的權能作用。資格權其實是一項可以申請宅基地使用權的權利。享有資格權並不一定已經實際擁有了宅基地的使用權。資格權作為享有宅基地使用權的前置條件，權利享有者必須通過一定的程序才能獲得宅基地。三是關於資格權的認定主體。一般來說村民委員會或農村集體最瞭解本集體農戶情況，如全家是否已遷至城鎮生活、是否已申請過宅基地等。由村民委員會或農村集體進行資格權的認定具有合理性、可行性。一旦與農戶就認定問題出現矛盾，也能夠就近及時化解，有利於社會的和諧穩定。四是關於資格權的認定程序。實行資格權認定製度之前的農戶，由村民委員會或農村集體主動認定。之後因婚姻關係辦理入戶後的遷入者、成員生育或者領養的子女等新入戶者須向村民委員會或農村集體提出書面申請，然後報鄉(鎮)人民政府審查，經縣土地行政主管部門審核，由縣人民政府批准並向資格權人頒發資格權證書。
當然資格權的落地遠不止明確其內涵、認定主體、認證程序、權能作用，還需要更具體、明確的規則指引。一是細化資格權到人。政府要出臺相關法律法規或政策性文件，明確細化享有資格權的人員身份，比如戶籍地、年齡、行使期限。二是拓寬資格權實現方式。隨著城鎮化的進程不斷推進，越來越多的農民進城務工，他們長期生活在城市，造成了大量宅基地閒置、房屋久無人住，但無人願意退還宅基地於農村集體。究其原因，宅基地作為一項無償取得的財產，如放棄，農戶無任何收益，繼續持有無成本，故而造成現在的尷尬局面。如何破解？本人認為有條件的農村集體經濟組織可以修建商品房，免費或者低價轉讓給有資格權的農戶，以此作為放棄資格權的相應權益，或者對放棄資格權的農戶給予合理的貨幣補助。比如四川省瀘縣出臺了《瀘縣農村宅基地有償退出房屋拆遷補償安置指導意見》，明確放棄宅基地的補償（補助）標準、程序、面積、資金公示等切實可操作的內容，充分尊重了農民意願，保障其知情權、參與權、收益權和監督權。三是建立資格權保留制度。現實中，有的農戶雖已分配了宅基地，但已進城務工並在城市安居，農村宅基地閒置多年；有的農戶享有宅基地的申請權但尚未申請，比如外出讀書後在城市就業的大學生、新成家的農戶，他們可能擔心如不申請宅基地，則有需要時可能“有權無地”，故現實中往往申請了再說，亦造成了宅基地上的住房無人居住或宅基地荒置的情況。由此可見，建立資格權的保留制度確有必要。比如對於申請保留資格權的農戶，農村集體應保留相應面積的宅基地，但在前述農戶申請前，農村集體有權利出租、使用，該農戶應有權利分享相應比例的收益，同時保證農戶申請時有地可供。總之，只有讓農戶對保留資格權“後顧無憂”，農戶才能因需而用，進而避免大量宅基地的閒置、浪費。四是建立資格權重獲制度。對於因某種原因放棄宅基地資格權的農戶，可以在一定條件下重新獲取資格權。比如有的農戶想到城市購房安居，以貨幣安置的方式放棄宅基地的資格權，年老後想回到家鄉安度晚年，就可通過提交申請、村民大會審議、支付一定貨幣等一系列嚴格程序重新獲取資格權，如此也體現了宅基地資格權的適度彈性。
（三）放活宅基地使用權
按照我國現有的法律法規，宅基地使用權向外流轉的唯一途徑是國家的徵收、徵用，此種方式下，宅基地使用權即告消滅，產生的是城市建設用地。而宅基地“三權分置”提出的“放活”使用權，其實質是通過使用權在不同主體之間流轉而產生經濟效益，從而實現使用權的財產價值。以下將簡要介紹幾種“放活”使用權的方式。
1. 出租宅基地使用權
絕大多數農戶行使宅基地資格權的目的是實現“戶有所居”，他們在宅基地上修建住宅及附屬設施以滿足日常生活、居住的需要。他們可以將宅基地上已經修建的住宅或附屬設施部分或者全部出租給第三人，實質是將宅基地使用權中一定年限的佔有、使用等權能讓渡給承租人，以此獲取租金。此種使用宅基地的方式在實踐中大量存在，尤其是距離城市較近的鄉村。因為其租金相對城市住房低廉，交通也較為便利，很多低收入者承租了這類住房。從法律上講，《物權法》《土地管理法》等相關法律法規無禁止性規定，就民商事領域而言，“法無禁止即可為”，出租該類住宅並無法律障礙，應受到法律保護。該權利其實是租賃權的一種，屬於債權性質，具有如下特性：一是享有承租權的主體無限制，不僅包括本村集體成員，還包括社會主體；二是權利存續期間受到限制，依據《中華人民共和國合同法》關於租賃權的期限最長不能超過20年；三是租賃合同的標的物為宅基地上的住宅或附屬設施；四是原則上承租人不能轉租；五是承租人不能改變宅基地的使用用途，比如不能修建廠房、商業建築[5]。
需說明的是，在此种放活宅基地使用權的模式下，農戶並未放棄宅基地使用權，只是轉變了其行使使用權的方式，其出租的是地上修建的住宅或附屬設施，而非宅基地本身，但囿於該種模式的特殊要求，如地理位置臨近城鎮、不可改變標的物用途、不可轉租及抵押，因此不能從根本上解決宅基地閒置的問題，只能是盤活宅基地的路徑之一。
2. 轉讓宅基地使用權
所謂轉讓宅基地使用權，是指農戶作為出讓方將其享有的宅基地使用權轉讓給受讓方，實質是農戶喪失宅基地使用權，受讓人取得宅基地使用權。該種模式下，受讓人獲得宅基地使用權應無期限限制，屬於用益物權。可從以下兩種路徑實現：一是允許農戶直接向社會主體轉讓宅基地使用權。其弊端是大多數農戶不具有經濟理性，社會主體蜂擁而至，宅基地交易市場失序，出現類似商品房市場的亂象，誘發社會不穩定因素。如轉讓對象限定為本村集體成員，成員受讓意願低，該轉讓方式的作用無法真正發揮。二是建立宅基地入市交易機制。即宅基地轉讓必須通過政府指定的第三方平臺，如土地交易所，以保護農戶利益，同時農村集體應分享一定比例的收益，調和農村集體與轉讓使用權農戶之間的矛盾。
需說明的是，按照《土地管理法》第六十三條的規定，農民集體所有的土地不得擅自出讓、轉讓使用權或者出租等方式用於非農業建設。農戶直接向社會主體轉讓宅基地使用權顯然不符合我國土地管理制度的規定，且宅基地的改革必然會觸及法律層面亦需法律的“認可”，作為學者理應“大膽”設想各種“放活”使用權的可能性以推動立法進步。
3.“變性”後轉讓宅基地使用權
所謂“變性”指的是農戶轉讓的標的物不再是宅基地使用權，而是集體建設用地使用權。分兩步走：第一步，農戶與農村集體辦理宅基地使用權轉換手續；第二步，農村集體與受讓方辦理集體建設用地使用權出讓手續。具體操作方式是農戶向社會主體轉讓宅基地使用權時，受讓人需要土地所有權人（即農村集體）辦理集體建設用地使用權出讓手續並交納土地出讓收益，受讓人取得具有期限限制的集體經營性建設用地使用權，而非宅基地使用權。目前全國不少地方已經開始試點，如貴州省遵義市湄潭縣的宅基地分割登記入市模式；浙江省義烏市頒佈的《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》第七條第（二）款規定“跨集體經濟組織轉讓實行宅基地所有權、資格權和使用權相分離，轉讓後使用年限最後為70年，使用期滿後受讓人可優先續期，並實現有償使用”[5]。此種模式已有成功經驗，雖無法律依據，但可以政策先行探索，待成熟後，以法律法規形式固定。
4. 抵押宅基地使用權
我國《擔保法》第三十四條規定“抵押人所有的房屋和其他地上定著物”屬於抵押財產的範圍，第三十七條規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。可見，宅基地使用權不能作為擔保物權的客體，宅基地上修建的住房及其附屬設施可以進行抵押，故而擔保物權人在實現擔保物權時對宅基地使用權無權處分，這就限制了以宅基地上房屋及其附屬設施設置抵押的實用性。比較農村宅基地使用權及地上房屋的價值，顯然宅基地使用權對抵押權人更有吸引力，如果宅基地使用權可以作為擔保物權的客體，則農戶可以此抵押用以改善住房環境或者解決回鄉創業的資金需求，社會主體可以盤活手中資產，從而增強宅基地使用權的流動性，亦賦予其更多的現代金融屬性，不失為一條盤活宅基地使用權的好路徑。
四、農村宅基地“三權分置”改革風險和保障機制
（一）改革風險
1. 農戶追求短期利益而面臨失宅風險
部分反對宅基地“三權分置”的學者認為，全國實施宅基地“三權分置”改革，在目前農村社保尚未完全覆蓋的背景下，部分農戶為了獲取短期看得見的收益或者因為市場信息的不對稱等，很可能以貨幣安置方式退出宅基地申請，或者將宅基地使用權以不合理的低價轉讓給社會主體。而一旦獲得的收益揮霍完，他們一方面喪失了宅基地資格權、無房可住，另一方面在社會養老保障體制尚未健全的背景下，失宅農戶在年邁的時候可能無收入保障，就成為社會不穩定的人群，影響國家的長治久安。
2. 非法佔用耕地用於宅基地建設，耕地保護可能失控
如果宅基地使用權可以向社會主體轉讓或者出租，農村集體可能通過少批多佔、騙取批准文件等方式將耕地轉換為宅基地進而轉讓或出租給社會主體用於商業開發、廠房建設，農戶可能將自留地轉讓或出租給社會主體，由此國家耕地保護可能失去控制，破壞佔補平衡制度。
3. 市場投機行為導致宅基地市場失序
土地作為稀缺資源，一旦允許社會資本進入農村宅基地市場，為了攫取更大的經濟利益，市場很可能出現類似城市房地產市場的情況。如社會各路資本蜂擁而至、各地炒地團出沒、地產商囤積居奇等。結果是社會主體以低價受讓或承租了農村集體或者農戶的宅基地，然後以高價投放市場，獲取鉅額利潤。農戶依舊貧困，甚至失地失宅；同時宅基地使用權主體可能超標修建建築，甚至改變宅基地用途修建度假村、別墅大院。如果無明確的監督主體和管理機制，可以想象宅基地市場必然失序。這種結果顯然違背了國家施行宅基地“三權分置”政策的初衷。
（二）構建保障機制
1. 建立宅基地“三權分置”審批備案制度
為避免農戶流轉宅基地後影響自身安居風險，應針對宅基地使用權的不同流轉形式設置相應程度的安全閥。如農戶出租宅基地使用權（更準確地說是房屋使用權），出租方（農戶）與承租方可自行約定合同條款，雙方應當在房屋所在地不動產登記機構進行合同備案，並按租賃合同的約定在附記欄中註明宅基地所有權人（即農村集體）、宅基地使用權及房屋使用權人的姓名、取得方式（即租賃）、用途、使用年限。如農戶轉讓宅基地使用權（實質是轉讓後不再享有宅基地使用權），建議至少經過三步審批手續：第一步,農戶及受讓方共同向農村集體提出轉讓申請，農村集體重點對於該農戶是否有其他穩定住所進行核實，但不必僵化於農戶必須享有其他所有權的房產，如其子女能夠提供長期穩定的居住環境亦可；第二步,農村集體將其審核合格的申請手續移交鄉（鎮）政府相關部門，由後者進行轉讓對價公允性的審核，如低於參考價的30%應判定為不合理低價，不予核定通過，此舉實質是避免因交易信息的不對稱導致農戶利益受損；第三步，鄉（鎮）政府相關部門將審核通過的申請手續移交當地不動產登記部門，由該部門進行確權登記，在不動產登記簿和不動產證書上的權利類型登記為宅基地所有權和宅基地使用權，同時按宅基地使用權流轉協議的約定內容在附記欄中註明宅基地所有權人（即農村集體）及收回宅基地使用權的年限、宅基地使用權人（一般來說也是宅基地上建築物的所有權人）及使用年限、宅基地使用權的取得方式（即轉讓）。
2. 耕地保護、種地補貼雙向並行
保護耕地是我國的一項基本國策。為守住18億畝耕地紅線，國家出臺了《土地管理法》《土地管理法實施條例》《基本農田保護條例》等系列法律法規。耕地保護的法律體系已基本搭建完成，如何落地成為當務之急。一是制定符合各地政府實際的耕地保護責任目標考核制度，層層壓緊壓實耕地保護主體責任；二是發揮社會監督優勢，拓寬接受舉報信息渠道，落實舉報獎勵制度；三是加強土地執法打擊力度，對亂佔濫用耕地行為依法從嚴從重處罰，絕不姑息。18億畝耕地的生命在於耕種而不是數字。由於耕種經濟效益不高，農民種地積極性低，大量土地撂荒，甚至被違規佔用，如何讓更多農民成為“麥田的守望者”成為擺在我們面前的難題。儘管各地陸續出臺了耕地補貼政策，但現實中存在補貼標準低、補貼被違規挪用等問題，因此各地政府可依據當地經濟發展水平制定耕地補貼標準，綜合當地最低收入、當地消費水平、政府財政收入等情況，儘可能提高補貼標準。此外，為保證補貼真正到達種地農戶的手中，應統一由當地財政部門直接匯入農戶簽字確認的賬戶，而不必要輾轉多個部門。
3. 規範宅基地審批和建房管理
宅基地“三權分置”顯化了宅基地的財產價值，在利益驅使下，可能催生違規審批、超規建房等各種亂象。當地政府部門要制定嚴格的宅基地審批制度，規範審批流程。農戶申請在宅基地上新建住宅，或拆建、擴建、翻建原有住宅的，分四步依次進行：第一步，農戶向擬修建地的農村集體提出建房申請，申請內容應明確擬建宅基地位置、房屋面積及結構等；第二步，農村集體嚴格按照本村規劃審核，初審通過後在村務公開欄上公示15個工作日，公示期結束後上報鄉(鎮)政府，如初審未過，發回農戶修改後再行審核；第三步，鄉（鎮）政府收到申請材料後，分送相關部門對申請人是否符合建房條件、擬用地是否符合規劃等進行實地考察，考察通過後移交縣政府最終審批；第四步，縣政府收到申請材料後，對擬修建房屋的規劃符合性，修建面積、層數等數據進行最終複核，複核通過的進行終審公示，公示結束後發放相應的證書，農戶據此修建後到國土部門辦理產權證書，如未通過複核或終審，則逐級退回。
4. 嚴厲打擊市場投機行為
為避免宅基地囤積，各地可以參考房地產市場，根據當地情況分區域出臺限購限貸政策。比如對城區附近的宅基地流轉施行嚴管，自然人需以家庭為單位，僅能受讓一處宅基地，同時還要求必須具備所在省（直轄市、自治區）的戶籍，在本地連續繳納社保24個月以上。另外，還可設置階梯式流轉稅率，兩年內禁止轉讓宅基地，兩年後轉讓時，持有時間越長增值稅率越低，防止炒地者獲取暴利[6]。如是法人，對於無房地產開發資質的法人僅能受讓一處宅基地，同時該法人須持續經營滿兩年；對房地產開發商可放寬受讓數量限制，但應嚴格限制銀行向房地產企業發放銀行貸款，比如貸款抵押率最高不得超過宅基地評估價值的70%，貸款期限原則上不得超過2年，從嚴控制展期貸款或滾動授信。此外銀行還應對房地產企業的還款能力、經營狀況等進行綜合評估。當然，對遠離城市的宅基地，可放鬆、甚至放開宅基地流轉市場，使當地的宅基地能夠流轉起來產生經濟價值，為農戶增收。
五、結語
十八屆三中全會提出：“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價……建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”現在土地承包經營權的“三權分置”已大範圍鋪開，並取得了良好的社會效果和經濟成果，作為另一個“三權分置”的對象———農村宅基地亦在全國多地開展試點。就現階段的任務而言，需要總結各地成功經驗並行之成文，以法律的形式固定改革創新成果。十八大報告提出“確保到2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標”，廣大農村地區尚有近6億農民，他們也需要共享社會紅利，農村宅基地“三權分置”模式能夠成為農民增加財產性收入的重要渠道之一，理應積極推進。
作者簡介： 胡佳（1988—），女，重慶長壽人，法官助理，碩士，主要從事民法研究。;
來源：重慶文理學院學報(社會科學版)2020年01期
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