經濟下行壓力越來越大，各方面壓力正在顯現。
積極的財政政策處於關鍵的位置，對於穩定經濟起到千斤頂的作用。市場對於基建及財政穩增長存在很大的期待，但去年大減稅已經讓財政壓力很大。
圖：2019年的稅收增長只有1%
在去年底的中央經濟工作會議，也提出了“三保”（保工資、保運轉、保基本民生）的要求。
但是，當前對於積極的財政政策到底要多積極，顯然各界並沒有形成一致的看法，甚至分歧還不小。
一種看法是，現在很難真正再積極了，財政支出壓力太大，要以收定支，不能胡亂地擴張。
另一種看法認為，我們還有很大的空間呢，尤其是與發達國家相比，我們負債水平還可以上去。如果常規的發債渠道不夠，沒關係，我們還可以發特別國債嘛，黃qf就建議發1萬億（見本公號文章《智囊團大辯論，經濟增速可能不會調低》）
圖:政府債務佔gdp比重
從上圖可以看出，橫向比較來看，中國政府債務佔gdp比重還很低，比主要的發達經濟體都低，也就是還有很大加槓桿的空間。
但要注意的是，中國的政府債務存在很大的特殊性，因為很多地方平臺的債務並未計算到政府債務，而是進入了企業負債。因此，衍生的一個問題是，如果要實施積極的財政政策，要不要將地方平臺這個發動機重新點燃呢？
最近，一些政策性銀行在實行統貸統還的模式，錢給到地市或更高級別平臺，然後再給到區縣平臺，等於是更高級別平臺起到一個轉貸和擔保的作用。這樣到底好還是壞，風險如何評估？如果地方不能加槓桿，財政要真正積極起來搞建設是很難的。但如果地方真正開始加槓桿，那這幾年化解地方隱性債務的努力都白費了，功虧一簣。
到底是以收定支過緊日子，還是大手筆擴張財政收支？到底繼續嚴格控制地方隱性債務，還是悄悄地又開個後門，讓地方加點槓桿發動經濟？
這是當前面臨的重大方向問題。
近日，財長在求是雜誌上發表了一篇重要文章，從某種意義上可以說是回答了上述重大爭議，傳遞了重要的政策信號。
1、文章傳遞的重要信號
這篇文章談了四個方面的問題，但是最重要的是講述財政政策的“新內涵”，為什麼要講新內涵呢？
因為現在的形勢和過去相比，發生了很大變化：單靠擴大支出的方式是不行的、財政加力的空間是有限的、不受管控的支出擴張是不現實的。
“
單純靠擴大財政支出規模來實施積極的財政政策行不通，必須向內挖潛，堅持優化結構、盤活存量、用好增量
在當前財政收支平衡壓力持續增大、加力空間有限的情況下，為確保民生得到有效改善，必須堅持節用裕民
類似的表述在文章中還有，其中核心指向就是一個：不管是民生，還是穩增長的項目支出，財政不可能無限擴張，空間都是有限的。
所以在這個大背景下，財政政策必須“提質增效”，因為做大蛋糕比較難了，那麼就只能在分蛋糕時，提高質量和增加效率。
文章展現了財政支出面臨的壓力和挑戰，要重點保障的支出類別非常多，從排序來看，疫情防控支持，非常緊要；脫貧，是今年必須完成的任務，也很重要；創新發生和產業升級、城鄉協同發展是戰略任務，也必須支持。防治汙染屬於三大攻堅戰之一，不能少。還有各類民生剛性支出，更不能少。
因此，在文章中，財長也很尖銳地點出了一些問題：
“
加強重大項目財政可承受能力評估，清理規範過高承諾、過度保障的支出政策，建立民生政策和財政收入增長相協調的機制。
重大項目，很多並未經過財政評估，但項目先上馬，後算賬。再比如，民生支出，有些領域可能過高承諾、過高保障，也需要建立協調機制，說到底就是要砍下來，這可是要得罪人的。
在全文，沒有出現“基礎設施建設”或者“基建”。
去年年初，雖然大減稅的計劃已經在案頭，但是在面對經濟下行壓力的背景下，發改委不斷呼籲，要繼續增加中央預算內投資，然後在春節前就提前下達了一批投資項目，這為去年一季度經濟企穩打下了基礎。後來3月份的兩會確認，中央預算內投資安排5776億元，比去年增加400億元。
但是，今年同樣又一次面臨很大下行壓力，目前除了專項債像去年一樣，提前下達指標外，中央預算內投資這塊沒有新動向。最近的高層講話提到了要求推動重大項目開工建設，以及將中央預算內投資向疫情重點地區傾斜等，但沒有披露是否繼續加大預算內投資規模。
所以，綜合來看，前沿君認為，除非中央作出決策，採取類似於大幅增加赤字，發行特別國債等模式來促進基建穩經濟，否則基建是難以大反彈的。
第二，這篇文章再次明確了一個信息，今年會繼續研究減稅政策。
財長的文章說：
“
繼續研究出臺階段性、有針對性的減稅降費措施，緩解企業經營困難。
疫情發生後，前沿君一直在觀察財政部各種表態，沒有表述要繼續新出減稅政策，只是落實落細去年的，直到高層表態後，財政部趕緊表態，會繼續研究，而且是“階段性”、“有針對性”，所以規模不大。希望能對關鍵的行業起到雪中送炭的作用。
第三，要求調低收入預期目標。這說明，目前這個目標還沒有確定，或者還要重新調。過去，一般來說，gdp增速目標確定了，再就根據gdp增速目標來推導出財政收入的增長目標。而現在不知是不是受疫情影響，導致gdp目標還沒定。
文章說：
“
收是支的基礎，收入預算要實事求是、合理預測，充分考慮實施減稅降費政策和經濟下行因素，審慎確定收入預期目標，留有餘地。要防止因收入預期目標確定得過高，影響減稅降費政策落實。
去年稅收增長1%，那麼今年的目標會是多少？零增長或負增長的目標應該不可能吧？
從上面幾個方面來看，今年的積極財政政策是難有特別大的作為，因為空間有限。
2、下一步應當如何做？
財政一邊是財，一邊是政，要理好財，必須兩者結合。在當前財政收入難以大增長的情況下，要理好財，顯然需要作出大刀闊斧的改革，一手減支，一手把錢用在刀刃上。
那麼，前沿君認為，不妨以更大的力度來進行改革，主要包括以下幾個方面的建議：
第一，必須在增長目標上達成一致，這是大前提。
之前，社科院副院長提到，5.7%左右就可以實現2020年比2010年翻番的目標。如果這個目標不放鬆的話，那麼很可能5.7%就是底線。
到底是定低一點目標，還是定高一點，這很關鍵，直接決定明年的財政目標。所以，正如財長的文章中所說，要實事求是地確定財政增長的預期目標，防止目標過高，影響減稅降費政策落實。
前沿君認為，經濟增速下行是必然的趨勢，應當主動調低增速目標，避免因為要保增速而過度刺激，帶來的後遺症更大。
第三，切實改變財政週期和順週期性，加強政策之間的協調。在承認增速下行的前提下，適度穩增長。
其中一個重要方面就是中央預算內投資，這是最能起到立竿見影效果的穩增長政策，但是這些年，無論經濟好與壞都在增長。前年，在一次重要會議上，社科院高培勇對此進行了激烈的批評：
“
中央基建投資在1998年之前不過幾百億，而到目前為止，已經將近6千億了，佔到中央本級預算的五分之一。
基建投資本身是反危機的產物，其作用是拉動內需。但是這些年來，逆週期已經逐漸轉化為順週期了，該退的不退，每年還要保證都有增長。規模越來越大，支出範圍就逐步的擴大，實際上已經由基建延伸到其他一般性的領域去了。本來是用於拉動內需的投資項目，還延伸到了競爭性領域以及其他的，特別是地方事權的領域當中去了，這是一個很大的問題。
第三，加快養老金改革，減少財政對社保基金的高額補貼，可以儘快進一步推進養老第三支柱的改革。
現在各級財政每年的給社保基金的撥款總額都在萬億以上，年年增長，2019年已接近2萬億。如果養老變成財政兜底的模式，未來財政將更加不堪重負。所以，應儘快啟動改革，減輕財政的負擔，增強養老金的可持續性。上篇文章分析的全國統籌也是其中之一。
第四，進一步推進機構改革，砍掉拉低經濟效率和阻礙生產力提高的部門。甚至可以考慮大改革，縮減一個層級的政府。現在有五級政府，鏈條長，行政審批多。而在一些地方早已實行了省直管縣的試點，減少政府層級，從而大幅減輕財政供養人員負擔。
另外，事業單位改革必須深化。事業單位改革當然不能完全甩包袱式地進行，這會帶來很大問題。但是事業單位要麼轉變為準行政機關，要麼轉變從事公共服務的非盈利組織，和財政之間劃清界限。
財政對於公共服務事務的支持，不必然要養機構、養人、養事，而應當採取購買公共服務的模式，對所有的非盈利機構開放，從而大幅減輕財政供養事業單位人員機構和人員的負擔。
第五，對大項目的財政可持續性進行評估，未評估，不能隨意先上項目後算賬。大項目對穩增長有很直接的作用，但是消耗的資金量大，盈利回收漫長甚至難以盈利，擠佔的財政和金融資源不少。因此，凡是要財政投入的大項目，應當先由經過財政評估，審慎推進。
第六，繼續嚴肅約束財政紀律，嚴管地方隱性債務。從2014年43號文開始啟動的地方債的大置換、大整頓以來，財政部門提出了“開前門、堵後門”的方針，但是開了前門，後門仍沒堵上，又出現許多漏洞。然後又開始新一輪的整頓。應當說，在約束財政紀律上，財政部門這些年做了大量的工作。
現在地方專項債的口子已經開得很大，規模不斷上升，應當繼續堅持改革的方向，開前門堵後門，不應放鬆對地方隱性債務監管。如果再度放鬆對地方平臺及債務的監管，甚至作為穩增長的發動機，不僅前面的工作功虧一簣，而且後患無窮。
第七，出讓國資變現。出讓國資是一個敏感問題，但國資有序退出某些領域，其實可以給民間資本更多的空間，提升經濟的活力。但這是一個操作上非常難的事。
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