日本武力控制膠州灣以後，進一步暴露了侵略中國的野心。在德軍撤離了膠州灣地區後，日本不但不撤兵，反而以武力要挾，提出了對中國而言喪權辱國的“二十一條”，希望進一步鞏固和擴大日本在中國的勢力範圍。
“大陸政策”的實施
自1914年11月開始，日軍實際上已經控制了整個膠州灣地區，與此同時，第一次世界大戰的戰火也在歐洲戰場上熊熊燃燒著。德、法、英等發達國家都被捲入了這場戰爭之中，所以根本無暇顧及日本在遠東地區的發展。另外，此時的中國也正處於一片混亂之中，各地軍閥割據，整個中國處於一盤散沙狀態。
日本政府認為這是一個入侵中國的絕好機會，在日本島國的地理限制下，開拓中國這個地大物博的殖民地區，無論是對日本經濟，還是對日後的軍事事業發展，都是一個絕頂有利的事情。於是在侵佔膠州灣同年的12月末，日本外相加藤高明就電召日本駐華公使日置益回國，商討對華新策略。
日本政府在對中國近況進行詳細瞭解後，認為讓中國保持落後，把它培養成一個親日勢力，從而使中國成為日本的傀儡國是最好的策略，而此時中國的辛亥革命果實掠奪者袁世凱則正是最佳人選，這就是日本政府提出的侵略中國的政策。
在經過了詳細的籌措後，日置益返回中國，並請求和袁世凱面談。1915年1月18日，他向袁世凱當面投遞了一個文件，代表日本政府向大總統表示誠意，並委婉地說道：“如果大總統向日本表示了善意，那麼日本政府願給大總統更多和更大的幫忙。”日置益暗示袁世凱，日本可以助其登上帝位，而條件就是袁世凱必須答應做到這份特殊的文件——“二十一條”。
當袁世凱看到這個文件內容時，額頭上不禁冷汗涔涔，他清楚地知道這個條約的提出基本是以控制中國為前提的，而就中國當時的政治、軍事情況而言，中國根本無法與日漸強大的日本相抗衡，所以中國只有接受的份。但是要怎樣接受卻是要細細考慮的問題，於是袁世凱對日本外交總長說：“請貴公使去找外交部商談。”因為依照當時的國際慣例，如果一個國家的公使要求和駐在國進行外交談判，只能通過駐在國的外交部，而直接去找駐在國的總統，在當時是極不合理、極沒有禮貌的。
在日本外交官與袁世凱的短暫交鋒之後，這份旨在滅亡中國的“二十一條”文件才按照國際慣例遞交到了中國外交部。
條約的簽訂
袁世凱對日置益投遞的“二十一條”感到觸目驚心，他深刻地認識到日本是打算趁歐洲戰事正酣的時候將中國變成自己的傀儡，這樣各國無暇東顧，日本的計謀則很容易得逞。同日置益會談結束後，袁世凱又詳細地閱讀了這份文件，並於第二天召集了外長孫寶琦、次長曹汝霖、秘書長梁士詒、政事堂左丞楊士琦等到總統府討論對策。
經過討論後，袁世凱與外交部達成共識，決定通過談判來解決中日問題，實際上就是有條件地接受“二十一條”，而袁世凱本人也對“二十一條”內容逐條做出了詳細的批示，並親自指定了談判團準備同日本舉行談判。1915年2月2日下午3時，中日雙方在外交部召開了第一次會議，中國談判團由外交總長陸徵祥、外交次長曹汝霖、秘書施履本組成，而日本方面則由公使日置益、參贊小幡酉吉、書記官高尾亨出席。
在談判期間，中國談判團同日本談判團逐條討論條約內容。為了爭取談判的主動權，袁世凱還展開了一系列的運作，希望在日本政府內部尋找突破口。而此時，日本政府內部正在進行新的首相選舉，並且當時的掌權派大隈內閣正在經歷其他議員的彈劾，為了穩定國內情勢以及儘快解決中日問題，大隈內閣對袁世凱政府下了最後通牒，限袁政府於5月9日午後6時前答覆，否則將採取軍事行動。
5月9日，袁世凱政府在日本政府的逼迫下，最終以陸徵祥、曹汝霖為代表，將“二十一條”的最後修訂本交給了日本公使日置益，基本上確定了“二十一條”的簽定。因為日本政府是在5月7日對袁世凱政府下的最後通牒，所以這一天也被稱為“五七國恥日”。
昭然影響
“二十一條”的簽訂是日本本著控制、吞併中國的原則而強迫袁世凱政府簽訂的單方面“條約”，期望將中國的政治、軍事、財政及領土完全置於日本的控制之下，把整個中國變為日本的殖民地。“二十一條”簽訂的消息一經傳出，在中國乃至整個世界都產生了重大影響。中國方面，當飽經離亂、戰爭的人們聽到這個消息後，無不視為奇恥大辱，紛紛舉行集會遊行、發表宣言，抗議袁政府簽訂此條約，並在日常生活中抵制日貨，聲討日本侵略者。由於廣大人民的強烈反對，袁世凱政府也陷入了孤立無援的境地。國際方面，英、美等國在得知日本強迫中國方面簽訂“二十一條”後，認為日本的做法違反了日本同協約國以前簽訂的有關條約，所以對日本也施加了壓力，造成了日美之間關係的惡化，進而為日後的遠東太平洋戰爭埋下了禍根。
小資料·日本“二十一條”內容
“二十一條”共分五號即五部分。其中第一號共四條，主要內容為要求承認日本繼承德國在山東的一切權益，山東省不得讓與或租給他國，准許日本修建自芝罘或龍口連接膠濟路的鐵路。第二號共七條，要求承認日本在南滿和內蒙古東部的特殊權利，日本人有居住往來、經營礦等項特權。旅順、大連的租借期限及南滿、安奉兩鐵路管理期限，均延長至99年。第三號共兩條，要求把漢冶萍公司改為中日合辦，中國不得自行處理，附近礦山不準公司以外之人開採。第四號一條，要求所有中國沿海港灣、島嶼概不能租借或讓給他國，目的是完全控制中國的領土權。第五號共七條，要求中國政府聘用日本人為政治、軍事、財政等顧問；而警政和兵工廠要由中日合辦；武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之間各鐵路的建築權讓與日本；日本在福建省有開礦、建築海港、船廠及築路的優先權；日本人在中國有傳教之權等。
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