編者按/8月26日，新《土地管理法》獲全國人大表決通過，隨後本報刊發《自然資源部擬定多項〈土地管理法〉配套新規》等多篇報道，新法修改與落實備受關注。
2019年是土地領域政策、法規頻出的一年。繼4月15日《中共中央、國務院關於建立城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》出臺後，5月15日，自然資源部印發《產業用地政策實施工作指引(2019年版)》(自然資辦發〔2019〕31號)。
8月26日，十三屆全國人大常委第十二次會議通過了關於修改《土地管理法》《城市房地產管理法》的決定。決定與前兩個文件的一脈相承，集中體現了近年來土地領域重要試點經驗和法制成果，新《土地管理法》將於2020年1月1日起施行，勢必會對與土地相關的基礎設施投資產生重要影響。
新《土地管理法》的重要變化
決定刪除了原《土地管理法》第四十三條任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須使用國有土地的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記、並經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，規定使用者取得集體經營性建設用地後還可以轉讓、互換或者抵押。
這一規定是我國土地法領域的重大制度突破，是《中共中央、國務院關於建立城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中“按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農村經營性建設用地入市，允許就地入市或異地入市”的法制化體現。同時這也是對國土資源部與城鄉住建部在北京、上海、瀋陽、南京等13個城市推行《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》(國土資發[2017]100號)取得的成功試點經驗的總結推廣。
這一變革的影響至少有以下幾個方面：一是農村集體經營性建設用地進入市場將有效擴大供給，解決目前建設用地不足的現狀，這將對抑制房價和租金過快上漲產生積極作用。二是新法減少了政府徵地環節，打破了政府對土地供給的壟斷地位，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用，將增加集體土地所有權人出讓和出租土地使用權所取得的收益。三是新法將釋放集體建設用地的市場價值，提高集體建設用地的使用效率，有利於逐步打破既有的城鄉二元發展格局，實現城鄉融合發展。四是使用者可以轉讓、互換或抵押取得的集體經營性建設用地使用權的規定確保了上述權利可以在市場上持續流轉。
針對土地徵收中部分徵地權限被濫用、地方徵地程序不規範、被徵地農民權益保障機制不完善等問題，新《土地管理法》對土地徵收制度的實體標準和徵收程序兩方面進行了重要變革。
在實體標準方面，舊的《土地管理法》規定 “國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行徵收和徵用”，而“公共利益”的內涵始終沒有得到法律層面的明確界定，這也造成在不同時期，不同地方政府對“公共利益”這一重大原則解釋不同。新《土地管理法》中採用列舉的方式對“公共利益”的範圍明確了六種情形，包括因軍事和外交需要用地的;由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的情形等。
為了進一步加強農村集體經濟組織和農民對徵地情況的知情權，新《土地管理法》將原有的徵地獲批後再公告改為地方政府應在申請徵收土地時，將徵收範圍、土地現狀、徵收目的、補償標準、安置方式和社會保障等在擬徵收土地所在的鄉(鎮)和村、村民小組範圍內公告至少三十日，聽取被徵地農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關係人的意見。
此外，針對徵地補償標準偏低、補償機制不健全的問題，新法將原有的按年產值倍數法確定土地補償費和安置補償費的計算方式，改為以區片綜合地價確定補償標準，在原有的土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加了農村村民住宅補償費用和被徵地農民社會保障費用。這一規定完善了對被徵地農民的權益保障機制，具有十分重要的社會意義。
新法對宅基地制度的改革主要包括以下兩點：一是對一戶一宅原則進行完善，規定在人均土地少，不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意願的基礎上，可以採用措施，按照省、自治區、直轄市規定的標準保障農村村民實現戶有所居。二是新法規定國家允許進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。
此外，新《土地管理法》也對國土空間規劃體系、基本農田升級為永久基本農田、劃分中央和地方土地審批權限、土地督察制度等做出了規定。
法律有的放矢
《物權法》第五條規定物權的種類和內容由法律規定，這是民法學中“物權法定”原則的表現，即物權只能由全國人民代表大會通過制定法律予以確立，行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等規範性文件均不能設立物權。新《土地管理法》規定允許集體土地的所有權人在符合條件的前提下，通過出讓、出租等方式將集體經營性建設用地交由其他單位和個人使用，這是否確立了集體經營性建設用地使用權成為一種物權?
根據主流學說觀點，物權法定的主要原因有以下幾點：一是物權的絕對性。物權也被學界稱為對世權，具有極強的效力，所以創設需要及其謹慎。二是物權可對物的經濟價值的開發產生重要影響，如隨意創設，會形成對所有權的限制和負擔，影響物的經濟價值開發。三是基於交易安全和便捷，物權的得喪變更均應力求透明公開。物權種類和內容的法定化，便於公示，可確保交易的安全與便捷。四是通過物權法定，可以適應社會經濟發展的需要。
由是觀之，新的《土地管理法》是應打破城鄉二元體系格局、實現我國社會經濟均衡發展的需要，從法律政治(Rechtspolitik)的角度，符合物權法定原則的背景要求。其次，設立集體經營性建設用地使用權為物權，有益於物盡其用，發揮土地的綜合使用價值。再次，將集體經營性建設用地使用權設立為物權有益於保護交易安全和保證交易便捷，通過登記規範此種權利的得喪變更，逐步釐清困擾已久的“小產權房”問題。綜上，新《土地管理法》將農村集體經營性建設用地創設為一種物權有其合理性。
集體經營性建設用地的所有權人有三類：鄉鎮農民集體、村農民集體、村民小組農民集體，所以集體經營建設用地的入市主體應為上述鄉鎮農民集體、村農民集體、村民小組農民集體。必須與之相區別的是，新《土地管理法》規定對於已經入市的集體經營性建設用地，允許其使用權人以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押等方式再次入市流轉。該再次入市的主體即為已經取得集體經營性建設用地使用權的使用權人。
根據試點經驗和目前實際情況判斷，農村集體經營性建設用地與國有建設用地一樣，通過各地的土地交易中心、公共資源交易中心等平臺入市的可能性很大，成交後很可能也將參照既有的國有建設用地交易後程序，由相關國土資源部門對成交確認書、合同進行鑑證蓋章或備案。具體的交易流程有待於《土地管理法實施條例》和各地有可操作施行的地方規章予以明確。
新《土地管理法》規定集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行，具體辦法由國務院另行制定。由此可以推論，集體經營性建設用地會參照國有經營性建設用地主要以招、拍、掛的方式轉讓，同時在符合條件的情況下也可採用協議的方式轉讓。
綜上所述，農村集體經營性建設用地入市是本次《土地管理法》修改的重要地方，這一變革豐富了土地供給資源，勢必會在今後一段時期形成大量新型城鎮化、田園綜合體、文旅康養、度假休閒、水上運動類的項目投資機會，這為政府和社會資本合作開展投資、建設、運營創造了廣闊的空間，也有利於從宏觀上實現我國的城鄉協調發展，打破原有的二元格局。
作者系北京中財中融投資諮詢有限公司管理合夥人，北京交通大學兼職教授，德國柏林洪堡大學法學博士
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