俗稱“民告官”的行政案件，一直遭遇法庭上“不見官”的“尷尬”——
行政機關負責人因為怕當被告，怕敗訴，怕丟醜，乾脆不應訴，不出庭，讓工作人員應付了事，更有甚者只讓律師出庭。
如何根治這一“權力的傲慢”？青島的做法是，要求行政機關負責人出庭應訴，背後的邏輯是“當一次被告，勝過10次法治教育”“倒逼我們在制定政策、執行政策中樹立法治思維”。
此舉立竿見影。青島行政機關負責人出庭應訴率從2018年的32.02%，迅速上升到2019年10月的100%。
“民告官”從“能見官”開始。見到官，接下來的事情就好辦了。
1
“民告官，難見官”，根子是“權力的傲慢”
隨著群眾法治意識的不斷增強，民告官的事兒多起來，已成為社會生活的常態。
老百姓選擇上法院打官司，固然可能是為了評個理、“出口氣”，但根本的還是要解決問題。解決問題，就要找到當事人，就要讓能做得了主、說得上話的人坐在法庭上。
但是，從司法實踐看，在民告官的案件審理過程中，不少官員選擇不出庭，不應訴，有些是讓工作人員應付了事，更有甚者只讓律師出庭。“告官不見官”已經成為“不正常的常態”。
同全國一樣，在青島，這一現象曾經也是常態。據統計，2018年，青島全市法院全年行政機關負責人出庭應訴652人次，出庭應訴率僅為32.02%，且無一正職負責人出庭應訴。
不僅如此，行政機關消極簽收法律文書或開庭不到庭、遲到、開庭手續不完備、庭前準備不充分、對二審案件重視程度不夠、案件交辦下級機關後不再過問等現象仍時有發生。這些問題反映出行政機關出庭應訴不夠規範，應訴水平還有待進一步提高。
官員不出庭是什麼心理呢？無外乎是對行政訴訟缺乏足夠重視，或是骨子裡認為“刑不上大夫”，自己與平頭百姓對簿公堂實在有些“跌份”，或是認為作為負責人出庭就意味著默認己方無理。
說白了，就是缺乏法治意識，就是“權力的傲慢”。機關負責人作為法定代表人，出庭是法定義務，隨便派個代表應付一下，自己麻木依舊，就是法律意識淡薄。
2
青島規定，行政機關負責人必須出庭
為了治理“權力的傲慢”，青島將負責人出庭應訴作為推進法治政府建設的重要舉措。正在發起的“平安青島攻勢作戰”明確提出，行政機關負責人出庭應訴率達到100%的目標。
山東省委常委、青島市委書記王清憲在多個場合反覆強調——
“出不出庭，就是看主要領導法治意識強不強。”
“你出錯了，老百姓告你，你就得出庭，這樣在制定和執行法律法規時，就會始終有法律意識這根弦。”
“你上一次法庭，做一次被告，你打輸一個官司，回去以後給全局機關的同志上一堂生動的法治教育課，上一堂生動的法治政府建設的課，會更直觀、更直接、更高效、更有效。”
這一做法的好處實在是太多了——
有利於增強行政機關負責人的法律意識，提高他們行政執法的能力和水平，提高行政機關整體素質；
有利於樹立官員親民的形象，提高政府的威信;
有利於行政機關負責人更深層次地擺正自己與老百姓的位置，消除特權思想；
有利於優化行政審判環境，有利於案件的審理工作；
能夠讓老百姓感受到原告和被告的關係，感覺到法律是公平、公正、公開的……
3 出庭應訴率從37.46%提高到100%
靠的是什麼
要行政機關負責人出庭應訴，光靠號召，靠覺悟，顯然是不行的。今年以來，青島逐步建立了一整套行之有效的制度。
今年以來，規範行政機關負責人出庭應訴行為的一項項嚴格制度，在青島密集出臺——
青島市中級法院、市司法局印發《行政機關負責人出庭應訴工作規定》，明確行政機關負責人出庭應訴的案件類型、相關要求、考核評議等事項，建立起規範化、長效化的應訴機制；
印發《市政府辦公廳關於做好行政機關負責人出庭應訴工作的通知》《市政府行政複議委員會辦公室關於進一步做好行政機關負責人出庭應訴工作的通知》，對落實市委市政府主要領導批示精神，做好行政機關負責人出庭應訴工作作出新部署，明確要求實現行政機關負責人出庭應訴率達到100%的目標；
建立行政機關正職負責人出庭應訴請假制度，明確了青島行政機關負責人出庭應訴履行的職責、正職負責人應當出庭應訴的案件類型等，建立起規範化、長效化應訴機制，保證青島行政機關負責人履行出庭應訴義務；
建立開庭前行政機關負責人出庭應訴情況報送制度，調動各區市司法局和市政府部門法制機構，將負責人出庭應訴情況在開庭兩日前報告司法局，提前掌握行政應訴情況，提前做好出庭應訴安排；
……
這一系列制度的落實到位，大大提升了行政機關負責人行政應訴的自覺意識和應訴的能力和水平。由此帶來了出庭應訴率逐月提升。
第一季度，青島行政機關負責人出庭應訴率僅為37.46%。從下半年開始逐月上升：7月為68.42%，8月為85.91%，9月為97.37%，10月達到100%。
這個100%的確得來不易！當然，青島追求的不是數據，而是數據背後的良性變化——
“一方面，行政機關負責人重視程度明顯提高，在案件準備、證據整理、答辯研究等階段，都是負責人親自參加、具體研究、統一調度，行政機關內部法制部門、業務執法部門之間的配合順暢，案件準備的效率和質量明顯提高。”
“特別是對於在案件中發現的問題可以得到及時的解決，並反饋到執法環節，實際得到改進，通過一起具體案件、解決一件具體爭議、推動一項政策規範的發展和完善。”
北京君合（青島）分所負責人劉學政、山東誠功律師所副主任趙樹清、山東齊魯（青島）律師所合夥人王海青等律師和平安青島建設監督員黃海波等，在談起“民告官”案件的變化時，表達了上述感受。
4
民敢告，法院就敢判
官員出庭只是民告官的第一步，下一步也是最重要的一步就要看法院敢不敢判。
在民告官司法實踐中，法院往往因為顧及和行政機關的關係，不敢糾正違法行政行為。2018年全國各級法院審理行政訴訟25.1萬件，判決行政機關敗訴的案件佔比僅為10%左右。有的省份行政機關敗訴率只有不足1%，個別省份甚至強調行政機關“零敗訴”，這導致了公眾對司法公信力的質疑。
2018年，青島全市法院全年以判決方式審結的行政案件中，行政機關敗訴案件為227件，敗訴率僅為14.8%。今年以來，有了較大改觀，青島民告官案件中，被告行政機關敗訴的比比皆是——
青島市國土資源和房屋管理局“增設條件”拒絕頒發土地權屬證書被判敗訴後，遵判決為企業辦證；
青島市城市管理局不依法履行供熱監管職責、敗訴後，按判決對市民投訴作出回覆並對相關企業作出處罰；
青島市社會保險事業局對職工工齡認定事實不清證據不足，被判決撤銷原行政行為……
區市一級行政機關同樣經常敗訴——
萊西市水集街道辦事處、萊西市政府政府信息“選擇性公開”敗訴；
膠州市安全生產監督管理局行政處罰過重不利於小微實體企業經營發展，被判決變更罰款數額；
黃島區海洋與漁業局“不認”養殖戶淺海灘塗有償使用合同，“答覆”被判決撤銷……
行政機關“頻頻敗訴”極大地增強了司法機關的權威，提高了老百姓對法治的信心。
5
判完了再曝光
執行難是法治化的一塊絆腳石，在民告官案件中尤甚。今年以來，青島採取了“家醜外揚”的辦法。
今年2月，在青島的主流媒體《青島日報》、青島電視臺設立輿論監督部，開設監督欄目，大量監督報道中，相當一部分是針對一些行政機關的不守法不誠信不作為。
△《青島日報》法治版版面截圖。來源：青島日報
自8月份起，《青島日報》在法治版的頭條位置，醒目地設置了“民告官”每週一案欄目，目前已經刊載了14起典型案件。
這一做法讓行政機關和單位感受到了很大的壓力：刊載的都是行政機關敗訴案件，而且不再像以往用“某機關”“某區”來給敗訴機關“留面子”，而是直接亮出這些單位的名字，直接按照法院判決指出這些單位存在的違法行為。
像這樣密集、持續公佈政府機關敗訴案件，在青島是前所未有的，在全國也是極其罕見的。
我們欣喜地看到，絕大多數行政機關很快履行了法院的生效判決，只有極個別單位在拖拉；絕大多數能正確對待新聞媒體的監督，只有極個別的還在為自己的敗訴找“理由”。
這些報道，除了呈現案件事實、法院的辦理結果外，還專門設立了“專家點評”。青島市委黨校教授陸靜、青島科技大學副教授周麗、青島大學副教授紀林繁、山東科技大學劉曉希博士等10多位法律界的專家學者，在點評中均結合案件中暴露出的問題，清晰道出了這些民告官案件帶來的啟示和提醒——
“行政機關在執法過程中，要樹立明確的法治意識；人民法院的生效判決具有確定的法律效力，行政機關應當予以尊重和執行。”
“行政機關在執法過程中，要以事實為依據，依法切實保障和維護人民群眾的合法權益。”
“如果執法機關不能做到依法行政，還會影響政府的形象和權威的樹立，給城市營商環境的塑造帶來消極影響。”
……
針針見血，不留情面。
“地方黨報這樣不斷公佈敗訴案件，對我們行政機關來說，是緊張的，‘面子’是過不去。同時我們也認識到，這種監督是利於我們改進工作的，促進政府部門改進‘裡子’，促進依法行政、誠信履約，進一步提高法治意識和依法辦事的自覺性。”一起民告官案件被告政府部門負責人坦言。
法治化，就是要強化政府法人主體意識和契約精神，敬畏法律，尊重規則，打造人人平等依法辦事、可預期可信賴的制度環境。
在時代發展的關鍵節點上，法治發揮的作用往往超乎想象。正是這一清晰認識，青島以前所未有的堅定決心，以民告官為抓手，踏上新一輪的法治之旅。
作者 | 戴謙 沈默
閱讀更多 青島日報 的文章
