因病致貧、因病返貧一直是全球貧困治理面臨的最主要難題之一。2017年，世界衛生組織研究發現，當前全世界有一億人口因病致貧，其中半數缺乏基本醫療服務。中國的扶貧成效巨大，據統計，2013-2018年間，我國農村貧困人口累計減少8000多萬人，貧困發生率從10.2%下降到1.7%，按照目前進度，黨的十八屆五中全會提出的“到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”的宏偉目標必定能夠如期實現。雖然我國已經成為世界上減貧人口最多的國家，但是因病致貧返貧比例仍然偏高，顯然，疾病已成為貧困增量產生的最重要原因之一。
因病致貧返貧成為脫貧攻堅路上的最大制約，防止因病致貧返貧是脫貧攻堅這個“硬骨頭”中的“硬骨頭”。2016年8月19日，習近平總書記在全國衛生和健康大會上強調：“沒有全民健康，就沒有全面小康。”實施健康扶貧工程，事關貧困人口健康權益，事關脫貧攻堅成敗，事關健康中國建設進程，事關如期建成全面小康社會。
我國現階段農村的醫療保障體系仍有進一步完善的空間，健康扶貧的重心主要是解決貧困戶“看病難、看病貴”的難題，實現讓貧困戶“不（少）得病，看得起病、看得好病”的目標。堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制，必須把健康扶貧作為工作重點。健康扶貧政策的有效實施對基層政府的治理能力提出了更高的要求，需要更科學的規劃、更強大的綜合組織、更高效的指揮、更多元的協作、法治與德治的綜合運用。
基層治理是國家治理的微觀基礎，基層治理能力的提升會把國家的制度優勢、政策優勢更好地轉化為基層政府執行的效能。健康扶貧的過程其實就是不斷完善基層政府治理能力的過程，基層政府治理能力的水平直接關係到健康扶貧政策的實施效果。努力提升基層政府治理能力才能最終打贏健康扶貧這場硬仗。
一是科學規劃，建立一個多部門（保障體系、醫療衛生體系和公共衛生體系）、多路徑（基本醫保、大病醫保、大病補充醫療和救助）、多維度（預防、基礎、補充和託底）相互協作的健康扶貧體系，發揮健康扶貧政策的協同效應。首先，建立預防層保障。加大財政支出，在現有農村醫療保障體系前端加入預防機制，加強衛生、營養、健康教育，建立村級衛生院、鄉衛生院，設置醫護人員，轉移財政支付到疾病前端，加強疾病預防。建立健全初級衛生保健系統，減少健康風險。利用公共健康保險應對全生命週期因病致貧風險，通過激勵全員參與健康風險管理來預防疾病。其次，建立基礎層保障。制定可行的普惠金融政策以改善醫療費用支付能力。在基本醫保體系基礎上加入大病醫療保險，將會減少農戶醫療支出從而相應增加其生產投入進而增加收入。最後，建立補充層和託底層保障。逐漸將互助保險、商業保險等作為補充層，慈善力量、醫療救助作為託底層，在各環節上通過人力資本的提升，改變要素稟賦，最終避免或減少因病致貧因病返貧。
二是建立統一指揮、高效協作的政策實施組織體系。高效的組織體系才能保證強有力的執行，才能促使多部門之間形成良好的協同機制。在各級政府、各部門的鼎力協作下，才能信息共享，銜接順暢，降低政策的實施成本，發揮健康扶貧政策的協同效應。首先，明確責任分工，全員宣傳健康扶貧政策。成立健康扶貧工作領導小組，各部門責任分工，明確每一項工作的主辦部門、協辦部門的分工和責任。成立專門的政策宣講團培訓幹部和農戶，幫助幹部將扶貧政策把準吃透，提高農戶政策知曉率，力爭戶戶曉政策。其次，制定科學規範的政策實施程序。事前調研製定精準政策，事中加強督促檢查，對督查中發現的問題及時整改，事後考評，建立“季度調度、半年督導、年度考核”機制。對重視不夠、工作不實造成嚴重後果或不良影響的，嚴格問責。衛計局制定考核評估辦法，重點對組織領導、患病貧困人口分類救治、衛生服務體系建設、群眾滿意度等進行評估，確保健康扶貧工作規範、科學、有效地推進。
三是設立合理的保障水平，讓農戶人人公平享有基本醫療保障。牢牢把握全覆蓋的要求，完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，織牢織密全民基本醫療保障網。因為風險對貧困戶和非貧困戶是均等的，健康扶貧保險應該適用於所有農戶，但資金補助可以採取差別化實施，從而讓保險從“特惠”走向“普惠”，更加公平合理。千方百計保基本，聚焦基本醫保需求，完善責任分擔機制，在經濟發展中逐步提高人民群眾醫療保障水平。特別關注特殊人群，加強罕見病、癌症等重大疾病患者的醫療保障，重點解決因病致貧的突出問題，體現制度優越性和社會公平正義。始終堅持盡力而為、量力而行，完善醫保政策，確保醫保制度的長期可持續。
四是防治結合、標本兼治，完善健康扶貧的長效機制。大力開展健康促進工程，開展預防保健項目，充分發揮“治未病中心”的作用，加強醫療衛生服務能力，提高醫療軟件基礎，有效提升醫療服務管理能力，促進醫療衛生服務模式由“重疾病治療”向“重疾病預防”轉變。協同推進醫藥服務供給側改革，優化醫療保障公共管理服務，加快建立覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次醫療保障體系。
五是培養作風過硬、吃苦務實、勇於創新、有現代服務意識的黨員幹部。這是提高政策實施有效性和群眾滿意度的基本保證。加強鄉村兩級基層黨組織建設，更好地發揮在脫貧攻堅中的戰鬥堡壘作用，提高黨在基層的治理能力和服務群眾能力。黨員幹部要到脫貧攻堅的一線、到帶領群眾脫貧致富的火熱實踐中歷練，經受考驗，磨鍊黨性，增進群眾感情，增強做好工作的本領。要躬下身子聽取農戶意見，形成系統的健康扶貧落實辦法：逐層逐級培訓，加強政策宣傳教育，壓實落實縣、部門、鄉鎮、村、組責任，宣傳教育工作做實做細，解決痛點，不留盲點，提高政策的精準有效性和群眾滿意度。
總之，只有建立多方協作的扶貧體系、高效協作的組織體系，精準公平的保障政策、標本兼治的長效機制與培養一批作風過硬且勇於創新的幹部，才能提高健康扶貧政策的實施效果。要努力提升基層政府治理能力，真正解決大病救助保障力度不夠、醫療能力弱、就醫負擔重等難題，實現健康扶貧政策目標，最終搬掉“因病致貧”這塊脫貧攻堅路上的“絆腳石”。
（作者：和萍，系中央民族大學經濟學院副教授）
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