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導讀：“缺錢才選PPP，為何選擇PPP還是缺錢”的悖論折射出了地方領導對於PPP項目目標的困境：PPP目標到底是解決融資問題，還是解決項目運營效率問題?南京思遠認為PPP項目的爆發、亂象和糾偏與PPP目標前期認知偏差有著密切關係。只有牢牢把握PPP所倡導的公私合作關係才從根本上釐清PPP目標，才能正本清源、推動行業健康發展，解決PPP項目融資難、政府花錢多、雙方利益對立的問題。
一、PPP融資難題是老大難的問題
在清華大學PPP論壇上，某位領導說“因為缺錢才選擇PPP，為何選擇了PPP還是缺錢?…我縣納入財政部PPP項目入庫的共有15個，簽約落地項目10個，其中9個項目已開工建設，1個項目已經完工並運行。而截止到現在，僅僅有1個項目，當竣工驗收之後，才真正實現了貸款到位。融資不到位直接導致了項目建設期延長，有的項目甚至進入停滯狀態。”客觀說明了PPP項目實施的難度。財政部PPP中心數據顯示,截至2019年5月末,PPP管理庫累計項目9000個、投資額13.6萬億元;累計落地項目5740個、投資額8.8萬億元,落地率63.8%，即有將近三分之一的項目未能成功落地。在這些未能落地的項目當中，大部分原因都卡在融資難題上。
對於“因為缺錢才選擇PPP，為何選擇了PPP還是缺錢”一種解讀視角是PPP項目融資不暢導致了PPP項目無法順利實施;一種是選擇了PPP模式推進項目，地方經濟和財政也沒見到改善。PPP項目的融資難、融資變貴，PPP項目實施週期長，見效慢是行業內的普遍共識。特別是PPP項目的融資難直接導致了項目實施成本飆升、各方談判合作成本增加，成為了關注焦點。因此不難理解上述領導的話語引起了PPP參與各方的共鳴。
二、正確認知PPP目標方能避免融資難題
但是該縣的PPP項目出現上述問題，我們認為一點也不奇怪，地方領導對於PPP項目目標理解認知的偏差才是這種現象的主導因素!“因為缺錢才選擇PPP，為何選擇了PPP還是缺錢?”顯然將PPP的融資功能放在了第一位，意味著如果地方政府有其他資金來源(如地方平臺融資順暢、專項債和一般債額度充足等)，那麼肯定是不會選擇PPP模式的。這樣的認知實際上完全偏離了PPP的本質。在《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(財政部 發展改革委 人民銀行政府，國辦發〔2015〕42號)就已經明確指出：政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府採取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利於充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。
很顯然，國家政策文件對於PPP項目模式的主要目標是充分吸收社會資本的投資能力、供給能力和管理能力，提高項目質量效率並支付合理對價。因此，PPP項目的根本出發點在於充分吸收社會資本進入基礎設施領域，提升基礎設施投資效率。基於該種邏輯，PPP項目應當選擇具有相應投資實力、管理運營能力的社會資本方，更應當從綜合考量角度關注引入社會資本方實施項目帶來的質量效率提升的可能性，而不應當僅僅從完成項目融資角度出發推動項目，最後異化為財政支出剛性或融資卡殼。如果僅僅從項目缺錢角度出發實施PPP。那麼很有可能出現兩種結果：一是項目本身缺乏財務可行性而推動項目;二是採取PPP項目並不能提升項目的實施效率(比如較少關注PPP項目營收挖潛及邊界設計)。在這種背景下，社會資本方的追求也將聚焦於建設環節的成本回收，並不會真正去下功夫提升項目運營質量，這將造成項目契約的不完全性和約束的邊界缺失，全生命週期來看項目支出成本將大大提升。項目即使能夠獲得立項和入庫，在項目融資環節也會面臨巨大困難，因此不難理解“缺錢做PPP，做了PPP還融不到錢”的困境。
三、從項目選擇、項目設計和項目支持上破解PPP融資難
我們認為PPP項目的融資是僅是項目實施的重要環節，但是真正的PPP項目應該不會為項目融資發愁，因為：真正的PPP項目提升了項目運營效率，能夠節約政府全生命週期的支出，對於政府來說財力支付保障程度更高，投資方或金融機構方應當更有信心進行合作;真正的PPP項目能夠激發政府和社會資本方的價值共創，社會資本方在進行PPP項目實施可能性的評估時將會考慮項目本身現金流、項目回收週期、項目價值創造激勵，從而提高項目融資的可能性。當然為支持PPP項目順利融資，國家還應該在PPP項目資產證券化、PPP項目運營收益權抵(質)押、PPP項目再融資支持、政府方有條件擔保支持等多方面進行支持。
文章來源：城市投融資研究中心 張雙安
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