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引言：當前，國家及相關部位層面的相關規範性文件均將垃圾處理行業作為推廣應用PPP模式的重點領域，但業界普遍傾向於認為相關規範性文件中的“垃圾處理”僅指城市生活垃圾處理，並不包括餐廚垃圾處置，餐廚垃圾處置應用PPP模式的案例明顯少於城市生活垃圾處理項目。餐廚垃圾作為城市垃圾的一個分支，其處置亦應納入垃圾處理項目大類中予以考慮。對於經論證後適合採用PPP模式實施的餐廚垃圾處置項目，應詳細設計項目交易架構並結合項目自身特徵考慮交易細節方能保障其成功實踐。本文基於筆者在餐廚垃圾處置PPP諮詢服務實踐，簡要探討了餐廚垃圾處置項目應用PPP模式的操作要點，並對餐廚PPP未來發展形勢做一初步研判，供政府相關部門及業界同行交流探討。

一、關於餐廚垃圾的概念

結合國內實際情況，在正式討論餐廚垃圾處置PPP項目相關問題之前，筆者認為有必要首先介紹一下餐廚垃圾的概念。

首先，國家層面的概念溯源依據。目前主要為住建部發布的《餐廚垃圾處理技術規範》（CJJ 184-2012）。循此規範，餐廚垃圾為餐飲垃圾和廚餘垃圾的總稱。餐飲垃圾指餐館、飯店、單位食堂等的飲食剩餘物以及後廚的果蔬、肉食、油脂、麵點等的加工過程廢棄物，以油脂及固液混合物為主；廚餘垃圾指家庭日常生活中丟棄的果蔬及食材的下腳料、剩菜剩飯、瓜果皮等易腐有機垃圾，以固體廢棄物為主。簡言之，二者顯著區別在於產生單位不同，分別為非居民家庭（經營性單位或個體）和居民家庭（兩者的性質和處理工藝也有很大的不同）。國內各地以餐廚垃圾處理命名的項目，餐廚垃圾主要指該規範定義中的餐飲垃圾，不包括或較少包括廚餘垃圾。

其次，檢索部分地方層面的規範性文件，則存在“餐廚垃圾”與“餐廚廢棄物”兩個概念，且可以相互替代。餐廚垃圾相關的概念名稱和定義要點如下：

表1餐廚垃圾概念名稱類型、定義要點與示例

從上表可以看出，除東莞市外，儘管概念名稱或許有所不同（以下姑且統稱為“餐廚垃圾”），目前國內各地對於餐廚垃圾的界定首先是有基本共識的，即餐廚垃圾僅源於經營性單位或個體，不包括居民家庭的廚餘垃圾。其次，餐廚垃圾有廣義和狹義之分，狹義來說僅包括食物殘餘和廢棄食用油脂，廣義則還包括食品加工廢料和過期食品等。

如無特殊說明，本文要點分析部分所探討的餐廚垃圾指狹義的餐廚垃圾，即包括食物殘餘和廢棄食用油脂。

二、全國餐廚垃圾處置PPP項目概況

根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統計，截至2018年5月31日全國入庫項目合計7607個，其中餐廚垃圾處置類項目僅24個 （按照關鍵字“餐廚”搜索結果），佔比不到1%。

從公開的資料來看，入庫餐廚垃圾處置項目既包括了前文界定的狹義餐廚垃圾處置，即以食物殘餘和廢棄食用油脂為處置內容，也包括了狹義餐廚垃圾與汙泥、汙水、糞渣以及廚餘垃圾等協同處置。其中，關於廢棄食用油脂的稱呼，部分地區則以“地溝油”代替。

表2全國餐廚垃圾處置PPP項目概況

從上表可以看出：

（1）入庫項目總共24個，目前已有超過一半（14個）項目進入執行階段，僅2個項目仍處於準備階段。

（2）項目投資規模普遍不大，一般較少超過2億元，低於1億元居多，佔比接近一半。

（3）項目設計總處置能力絕大多數在300噸/天以下，且分期項目數量（13個）與未分期項目數量（11個）基本持平。

（4）接近80%的項目合作期限（含建設期）為25年及以上，長期限合作特徵明顯。

（5）絕大多數項目（15個）採用公開招標方式，其次是競爭性磋商（6個），僅2個項目採用了單一來源採購（另有1個準備階段的項目尚不確定）。

（6）處置模式方面，國內餐廚垃圾處置項目總體分為單純的餐廚處置以及收（集）運（輸）處（置）一體化兩種類型。入庫的24個項目中，有20個採用了收運處一體化模式，為主流處置模式。

（7）成功入選財政部示範項目情況：單純從統計數字來看，成功進入財政部示範項目名單的餐廚垃圾處置項目數量並不算多。但如果對比國內其他行業或領域的PPP項目，則餐廚垃圾處置項目入選財政部示範項目的比例（1/3）其實很高。另外，從示範項目批次分佈來看，除第一批次因總數量較少無餐廚垃圾處置項目外，其餘批次均有該類項目入選。

圖1入庫項目示範項目入選情況

三、餐廚垃圾處置PPP項目實操要點分析

餐廚垃圾處置項目在應用PPP模式時務必要以通過物有所值評價和財政承受能力論證為基本前提（由於投資體量偏小，技術路線未完全穩定成熟等因素，PPP的適用性論證更需認真對待）。通過論證後，應科學設計項目交易結構，其中的關鍵點主要包括：項目合作範圍界定、項目產出主要邊界設定、處置模式選擇、基本供應量設置、餐廚垃圾（收運）處置單價調整、鄰避效應風險承擔以及績效考核指標體系設計等。

1、項目合作範圍界定

首先是對合作內容進行清晰闡述。為此特別需注意界定項目核心概念，建議在PPP合同中的定義章節清晰界定餐廚垃圾或餐廚廢棄物這一概念（以下統稱“餐廚垃圾”）及處置內容有關概念（如有必要）。在概念界定的基礎上，加上合同正文中清晰的合作範圍描述，那麼項目合作要點就釐清了，即項目處置物或者說處置對象究竟有哪些。

對於分期建設和運營的項目，在界定PPP 項目合作範圍時，還應明確說明當前合作或者說當前PPP合同約定的合作範圍是僅為一期/近期還是包括更多（對於分兩期建設且二期土建工程與一期合併實施的項目也要特別說清楚）。對應地，PPP項目合同中還應有分期實施的銜接機制說明。

其次是合作地理範圍的約定。重點有二：一是要約定項目公司提供餐廚垃圾處置服務的地理或行政區劃範圍，以及合作期內的政府方給予的排他性和唯一性承諾。考慮到餐廚垃圾產生及收運量可能接近甚至是預期將超過項目設計處置規模，PPP項目合同還應明確約定上述排他性和唯一性承諾免責的具體情形；二是當前餐廚PPP一般在市級層面實施，但垃圾收運來源和服務對象往往是市屬的多個區縣，因此PPP項目合同應考慮到未來行政區劃發生調整時的餐廚垃圾來源是否可視情況進行相應調整。

2、項目產出主要邊界設定

垃圾和汙水處置類項目產出的非實物性十分突出，其核心產出為處置服務，對於這類項目則需要描述清楚產出邊界，即提供合格項目產出所應符合的衡量標準。一般需要做好如下方面的約定：

（1）預處理分選出的玻璃、塑料、貝殼等雜物處理：PPP項目合同中應對這類雜質處理方式作出明確說明，並由項目公司承諾達到項目所在地市容及環境衛生管理部門或者設計文件批覆的相關要求；

（2）廢棄食用油脂處置後的副產品和沼氣：相對後幾類產出物為純粹“廢物”而言，廢棄食用油脂處置後的副產品和沼氣的性質則為資源化利用產品，是可給項目公司帶來收入而非消耗成本的產出物。PPP項目合同中應對這類產出物的資源化利用方式及收益歸屬做出明確約定，並注意嵌入激勵機制。其中，廢棄食用油脂處置後的副產品，以粗油脂銷售為例，需要同時考慮保底設計與超額收益分享，詳見本文“基本供應量設置”章節的說明。沼氣則需在PPP項目合同中約定去向/用途是自用還是對外銷售及相應的數量，對於有對外銷售的，還應將外部接納對象對於沼氣的日輸出量、銷售價格及質量要求（甲烷含量、硫化氫含量，進廠提純管道的壓力及溫度要求等）從沼氣銷售合同中援引至PPP項目合同。

（3）沼渣：分為資源化利用和廢棄物無害化處理兩種處理方式， PPP項目合同應對其作出說明。對於資源化利用的，一般約定其成本和資源化利用收入均歸項目公司承擔，不計入PPP合作的成本與收入範圍，以體現激勵相容的原則。另外，一般還會約定脫水處理後的含水率。對於不能資源化利用的部分，則需要在合同中約定清楚具體處置方式、處置價格（包括運輸價格與處理價格）以及需確保達到的處置標準。相關處置價格將作為未來中期評估與價格調整的基準（如變動超過一定幅度）。

（4）汙水：應在合同中清晰描述項目範圍內生產廢水和生活汙水的各自處理方式及處理標準。對於項目設計含有汙水處理系統的，自行處理後一般要求達到《汙水綜合排放標準(GB8978-1996)》中的“三級標準”及《汙水排入城鎮下水道水質標準》GB/T 31962-2015)中“B級”標準，具體結合項目可研或設計文件等視項目設計要求而定；對於擬交由外部處理的，類似於不能資源化利用的沼渣的外部處理，需在PPP項目合同中約定清楚外部汙水處理單位、處理單價、（汙水）進水水量及基本供應量、（汙水）進水水質標準以及需確保達到的處置標準等，建議正式簽約版PPP項目合同將汙水處理協議作為合同附件。同樣，相關處理單價將作為未來中期評估與價格調整的基準（如變動超過一定幅度）。

（5）出廠固廢：如項目鼓勵實施資源化利用（如有，則PPP項目合同或其附件中應有相應的資源化利用方案），則可約定所有超出餐廚垃圾處理量規定百分比的固體廢棄物處理應不再計算成本和綜合利用收益（如有）。除資源化外，餐廚垃圾處置項目應以減量化及循環經濟為目標，最大程度地減少出廠的固體廢棄物量，因此建議PPP項目合同約定每個月的當月出廠固體廢棄物的量不高於當月進廠餐廚垃圾量的百分比。其次，同沼渣與汙水進行外部處理原則一致，除了“量”的約定，PPP項目合同還應對“（處理單）價”和處理標準有所描述。

（6）噪聲：一般約定執行《工業企業廠界環境噪聲排放標準》（GB12348-2008）有關級別的標準限值，具體可按環評報告極其批覆處理。

（7）廢氣與臭氣：鍋爐廢氣，垃圾綜合處理過程產生的氨、硫化氫、甲硫氫及臭氣濃度等各類汙染物，油煙廢氣等廢氣的排放，應執行國家現有相關規定，具體按環評報告極其批覆處理，相關國家標準主要包括：《鍋爐大氣汙染物排放標準》（GB13271-2014）、《惡臭汙染物排放標準》（GB14554-1993）；同時應規定項目公司應採取相應措施減少各類無組織排放汙染源，確保廠界主要汙染物指標無組織排放監控濃度符合國家規定允許標準值。

同時，鑑於單純提供處置服務的餐廚PPP項目產出受輸入端（即甲方負責的收運垃圾的供給）影響極大，因此，為保證進場垃圾的一致性，這類餐廚PPP項目合同中還應有餐廚垃圾成分標準的說明，作為對政府方或政府方控制的收運單位的約束，並利於在發生較大偏差時便於對計量付費進行調整。這些指標主要包括：餐廚垃圾含水率、（廢棄食用油脂）含油率、雜質混同處理（即發現與其他生活垃圾混裝後由甲方負責督促整改的責任約定）等。對於與汙水、汙泥、廚餘垃圾等協同處置的，也應有相應的輸入端標準說明。

3、處置模式選擇及調整銜接

對於已有地方性規範明確要求實施餐廚垃圾收集、運輸、處置一體化運營的地區或城市，在應用PPP模式時適宜直接採用收運處一體化模式。反之，則需要開展具體的分析論證後再做決定。這裡需要重點關注的一個問題是：對於採用單純處置模式的PPP項目，應注意考慮到合作期內地方性規範變動帶來的處置模式變動風險，並在PPP項目合同中預留好調整銜接的接口（即餐廚垃圾處置服務費調整的約定，詳見後文）。考慮PPP合作期內實施餐廚垃圾收運處置一體化對於餐廚垃圾處理服務費單價的影響，分兩種情形：

（1）餐廚垃圾收運一體化（即統一收運主體）

如PPP合作期內實施餐廚垃圾收運一體化，且本處收運一體化僅指餐廚垃圾收運單位統一至一家收運主體，此種情形下PPP項目公司並不負責餐廚垃圾收運，政府對餐廚垃圾保底供應量（或稱“基本供應量”）的承諾不受影響，同時項目公司仍無需考慮收運成本。即項目公司經營成本、處置量及使用者付費收入 （如有）不受收運主體統一的任何影響，該情形下無需調整餐廚垃圾處理服務費單價。

（2）餐廚垃圾收運處置一體化（即統一收運和處置流程）

如PPP合作期內實施餐廚垃圾收運處置一體化，即項目公司由原來的單純負責餐廚垃圾處置變成同時負責餐廚垃圾收運和處置，則實施餐廚垃圾收運處置一體化的次年應進行一次餐廚垃圾處理服務費單價調整。

需要注意的是，由於收運處置一體化後，項目的資本性支出、經營成本和使用者付費收入 均會發生變化，新的餐廚垃圾處理服務費單價無法按照原有財務模型進行簡單調整後計算得出，更不可能以簡單的擬合公式同時反應以上覆雜變化。該種情形下，應由相關政府職能部門對屆時項目公司餐廚垃圾供應量及經營成本進行重新核算，包括基於過去的餐廚垃圾供應量及經營成本情況確定屆時合理的餐廚垃圾供應量及經營成本，並對剩餘合作期內餐廚垃圾供應量及經營成本進行合理預測。然後，通過投標報價時相同的測算思路來調整餐廚垃圾處理服務費單價。

4、基本供應量設置

在項目規模由政府方規劃確定，收運暫時不納入項目範圍或者收運存在客觀困難而政府負有收運協助義務，且項目公司不可自行決定接受項目服務區域外的處理量時，在PPP項目合同中設置由政府方承諾基本供應量是一種合理的機制。基本供應量設置即政府部分承擔處理量不足的風險，本質上是一種風險分擔機制。基本供應量設置一般是結合相應產生量增長預期設置為逐年或階段性增加，在此不再多言。

需要注意的一類特殊情形是：對於廢棄食用油脂由政府方負責收運提供及相應處置後產品收益歸屬項目公司的項目，應對餐廚垃圾（此處僅指食物殘餘，廢棄食用油脂除外）和廢棄食用油脂的供應量分開進行考慮，而不宜設置單一的餐廚垃圾保底量。這是因為：其一，廢棄食用油脂處置後產品收益是項目公司收入的組成部分，在維持項目收益水平不變的情形下該部分收入的多少將直接影響餐廚垃圾處理服務費單價；其二，以廢棄食用油脂處置後產品為粗油脂（部分項目可能會有更精細化的產品，如甘油、生物柴油等）為例，由於粗油脂作為純市場化產品，其價格波動較大，考慮到項目執行階段實際粗油脂收運和銷售規模一般低於設計指標對應的規模，因此有必要考慮對粗油脂銷售設置保底和超額收益分享機制，有如下兩種方案可供考慮：

（1）設置粗油脂保底數量，同時對粗油脂銷售收入超出設計規模的粗油脂銷售收入則採用超額收益分享機制。此種方案下，最主要的問題是如何確定各計算期的粗油脂銷售價格。建議採用簡化方案，即設置基準期的粗油脂市場價格，此後年度的粗油脂計算價格按照項目所在地的PPI指數進行調整。

（2）設置粗油脂保底金額，同時項目公司的銷售收入對超出設定上限收入的部分啟動超額收益分享機制。此種方案下，最主要的問題是政府方如何確定項目公司的銷售收入，建議採用月度報告和年度審計的方式。

以上兩種方案相對而言，第一種方案操作簡便，但由於粗油脂市場價格實際波動，導致項目公司的實際收入和測算收入會有一定的差異。第二種方案可以有更精確的數據，但需要政府在監管措施中增加對於項目公司財務的審核和審計工作。

5、餐廚垃圾（收運）處置單價調整

餐廚垃圾（收運）處置單價（以下簡稱“服務單價”）調整應全面考慮以下三種觸發因素，建議在PPP項目合同中以獨立章節加以明確規定：

（1）成本上漲：考慮兩類情形。情形一：經濟通脹引發的或者非通脹引發的人工、電力、燃料等經營成本上漲；情形二：收運系統、處置系統資本性支出增加。兩種情形的調價方式不同。

對於情形一，調價方式有兩種：①如合同約定了n年一調的常規調價機制，則適合採用如下方式調整服務單價：即設定一個固定基期，調價後單價=基期單價+單價調整變動額。其中，單價調整變動額計算的思路為服務單價構成中諸如電費、固廢焚燒費、汙水處理費及人工費等各構成因子加權平均變動幅度（仍與基期相比）乘以基期的初始服務單價，但需要扣除掉資源化利用副產品收入對服務單價的影響。②由於服務單價需要彌補項目經營成本，包括固定成本和可變成本，由於固定成本在情形一下未受影響，則服務單價可按照僅就可變成本部分變動影響進行調整，調整後服務單價=（調整期最近一期服務單價-固定成本）*調價係數+基期固定成本。其中：固定成本應包括初始服務單價包含的固定資產折舊、無形資產攤銷、所得稅及稅後利潤部分。

兩種調價方式原理基本一致，均考慮可變成本項對價格構成的影響，第一種調價方式相對更加科學（因考慮了資源化利用副產品收入對服務單價的影響）和可操作（第二種調價方式中的固定成本相對較難合理度量）。

對於情形二：調價則更為複雜，具體參見本文對於“處置模式選擇及調整銜接”中相關論述。

（2）處置標準變動：由於處置標準變動可能僅增加日常經營成本，也有可能需要增加處置系統的資本性支出，因此可參照上述情形（1）相應調整服務單價；

（3）新增產能：即當一期/近期工程接近滿負荷運轉時需要啟動二期/中期（或者遠期）工程。當二期/中期（或者遠期）工程進入正常運轉後，需要對服務單價進行調整。調整方式參照情形（1）中的資本性支出增加情況的處理。

6、鄰避效應風險承擔

關於鄰避效應引發的風險由誰承擔的問題，其處理原則簡單來說應當考慮由誰引起、是否可人為避免以及誰更有能力化解風險。逐一來分析如下：關於“由誰引起”，顯然不是PPP合作雙方中的任何一方，而是社會公眾或者說第三方；關於“是否可人為避免”，鑑於國內有諸如杭州等城市，國外有法國和德國等發達國家均有成功化解鄰避效應的實際案例，也就是說，這類風險實際上是可以通過政府方提前主動作為來防範的；再看誰更有能力化解風險，由於這類矛盾產生和爆發是在項目建設之前或者項目建設過程中，因此政府更有能力加以干預，通過建立有效的公眾全流程參與機制、事前溝通協商機制以及合理的風險補償機制等方式來進行防範。同時，儘管項目建成後的運作主體是PPP項目公司，但在公眾眼裡，政府是並且應該一直是公眾利益的堅定代表，因此，公眾的對抗對象或者說訴求表達對象一直都是政府，而非PPP項目公司。

綜上分析，應由政府方承擔鄰避效應引起的諸如項目停工或群體性事件風險。PPP項目合同的甲方承諾章節、項目建設及項目運營章節中，建議做類似如下的詳細約定：“甲方（實施機構）或甲方（實施機構）政府所屬的相關職能部門應承諾並確保在項目建設開工前完成周邊居民及單位走訪及／或聽證工作，並取得居民和單位同意書／意見書”，以及“如項目在建設階段／運營期間或之前受到周邊居民或有關單位反對甚至是對抗，且該等反對或對抗與乙方（社會資本或項目公司）經營行為無關，而使得項目建設／運營工作受到不利影響並可能導致乙方（社會資本或項目公司）違約的，則甲方（實施機構）或甲方（實施機構）政府所屬的相關職能部門應／將在乙方（社會資本或項目公司）申請或要求下及時出面干預和化解該等風險，否則相應風險所帶來的損失由甲方承擔。”

同時，PPP項目合同也應設有項目公司在建設與運營環節均負有信息及時公開、開闢渠道並接受公眾意見反饋等義務的相關規定。對此，一種可行的做法是：參照（生活）垃圾焚燒發電行業落實“裝、樹、聯”工作，讓服務企業安裝汙染源監控設備，實時監測汙染物排放情況，在顯著位置設立顯示屏，將汙染排放數據實時公開，以及企業的自動監控系統與環保部門聯網。如此一來，不僅能促使企業達標排放，還為公眾參與提供了一種良好渠道，有利於群眾及時獲取企業排汙信息，化解牴觸情緒和恐慌心理。類似規定亦可為餐廚垃圾處置PPP項目實施方案與合同借鑑。

7、績效考核指標及按效付費機制設計

第一，關於指標選取。筆者認為，應從“需求-成果-績效-載體”的這一邏輯鏈條出發選擇績效指標，從而能兼顧到過程性指標與成果展示性指標，且應適度向後者傾斜。指標選取應遵循相關性（與項目經營主體經營行為的過程和結果相關）、可觀性（即可視或者可度量）以及可控性（即相關指標應是社會資本或項目公司直接影響和控制的）。

第二，關於按效付費機制。理論上來說，餐廚垃圾處置量是餐廚垃圾處置績效考核關注的核心內容，從這個意義上來說，按量（合格處理量）付費已在很大程度上體現了按效付費。考慮到處置過程與處置結果達標與否是垃圾處置類項目績效考核關注的共同重點，因此還可部分結合比例支付制，即按照績效考核得分對應的支付比例進行付費外。此外，還可以採用比例支付制與重大失責直接扣費相結合的支付機制。

以筆者曾經參與的一項餐廚實踐為例。項目運營績效考核指標由兩部分構成：一是由諸如汙水、固廢、廢氣、噪聲等構成的環境類考核指標，二是由包括連續運行、密閉運行和場區環境等基本要求，以及來料接收、計量、安全操作等運營管理要求以及報告制度落實要求等構成的非環境類考核指標。針對兩類不同的考核指標，並根據指標自身的考核特性以及指標重要性不同，設置不同的“按效付費”具體機制，即通過違規處理量或無效處理量的設置，直接從結算量中扣除，從而實現與政府付費的“掛鉤”，以及打分制下打分結果與政府付費的比例直接“掛鉤”，考核體系可以變得更加全面、合理和完善。

最後，除了以上列明的要點外，根據這類項目特點，餐廚垃圾處置PPP項目還應做好試運行期間的付費設計安排、約定好調試與試運行期間的費用承擔原則、計劃內暫停與計劃外暫停的處理、超負荷運行下的應急處理、信息共享與數據聯通等信息化監管手段應用等相關安排。

四、餐廚垃圾處置PPP行業未來展望

“十二五”期間，國家發改、住建及環保主管部門實施了多項行動計劃，地方政府也出臺了相關政策，極大推動了餐廚垃圾處理行業。但我國餐廚垃圾處理設施建設整體起步較晚，市場缺口較大，加上近年來環保行業發展政策逐年“加碼”，預期未來餐廚垃圾處置市場需求將依舊旺盛。同時，PPP模式有望在餐廚垃圾處置行業得到更為廣泛的應用。預期未來餐廚PPP項目將呈現出以下兩大特徵：

其一，縱向一體化特徵更加顯著並向縱深拓展。餐廚垃圾處置領域將全方位引入市場機制，對餐廚垃圾收集、運輸、處置各環節進行系統整合，統一交由社會資本為主體的項目公司進行實施，從而進一步豐富了餐廚垃圾處置的內涵。同時，隨著設備系服務商的加入，產業鏈將進一步向上游延伸，進一步整合餐廚處置裝備與餐廚處置服務，餐廚處置上下游相關產業鏈得以整合和全面“打通”，系統集成效率更高。

其二，橫向一體化加快發展。可能將會在三個層面發生：一是餐廚垃圾與汙泥、汙水、糞渣以及廚餘垃圾等進行協同處置；二是在循環經濟產業園、靜脈產業園等園區範圍內與生活垃圾處理、危廢處理、汙水處理以及其他廢棄物資源化利用和再生資源回收產業進行整合發展；三是與城市環衛融合發展，即在一定的行政區劃範圍內將餐廚垃圾與城市生活垃圾、等諸如環境衛生事業加以整合和打包，交由統一交由市場化處置主體進行實施。

（作者：上海濟邦投資諮詢有限公司 丁麗 高級經理）

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