在地方政府實施的不動產徵收活動中，被徵收人即為補償安置利益的獲得者。但是僅僅將被徵收人這個法律概念限定為房屋所有權人和土地使用權人，並不妥當。還應當包括不動產的承租人和集體土地流轉後實際的承包經營者。因為地方政府實施的徵收活動必然影響其合法權益，所以地方政府亦應當予以公平補償。
案情簡介：
2008年2月23日，某養殖合作社與湖北省某村村委會簽訂了一份《蛋雞養殖場協議》，約定某養殖場合作社租用該村集體土地10畝，租賃期限為10年，每年租金70000元。經湖北省人民政府批准，該村所在縣人民政府於2012年底啟動工業園土地徵收工作，某養殖合作社所租賃土地屬於被徵收範圍。考慮到某養殖合作社受到影響，經協商，雙方同意聘請某房地產評估諮詢有限公司為第三方評估機構，對某養殖合作社的固定資產進行評估。該房地產評估諮詢有限公司對某養殖合作社固定資產評估為249.7萬元。某養殖合作社不服該評估結論，認為該評估結果沒有包含蛋雞損失、新選址補償費、搬遷費及建築物樓層補償等等。雙方當事人於2016年5月6日再次協商未果。相關單位向縣人民政府報送了關於養雞場請求補償的處理意見。縣人民政府對某養殖合作社的補償請求未予處理，某養殖合作社遂提起訴訟，請求確認縣人民政府徵收其養殖場所租用的集體土地後對地上附著物不予徵收及補償的行政行為違法，責令縣政府向其支付因徵收養雞場所租用的集體土地應當支付的地上附著物補償費。
司法裁判：
1.湖北省恩施土家族苗族自治州中級人民法院認為：某養殖合作社並非徵收土地的所有權人或者使用權人，其租賃土地因徵收造成的土地附著物的損失，應由該土地所有權人或使用權人向縣人民政府申請徵地補償。至於某養殖合作社因租賃農村集體土地造成的損失應屬於民事糾紛可以提起民事訴訟。因此某養殖合作社的起訴不符合《行政訴訟法》第25條、第49條的規定，不是本案適格主體，遂裁定駁回起訴。
2.湖北省高級人民法院二審認為:某養殖合作社是否具備原告訴訟主體資格是本案的爭議焦點。本案的被訴行政行為是縣政府對村屬集體土地進行徵收補償得行為，某養殖合作社並非該徵收補償行為的行政相對人，其對該行政行為提起訴訟必須與其具有法律上的利害關係人。而且，行政訴訟是公法上的訴訟，上述法律關係也僅指公法上的利害關係，一般不包括私法上的利害關係。本案中，某合作社租賃農村集體土地進行經營因政府徵收行為無法實現租賃合同目的系民事爭議，首先應當選擇民事訴訟途徑解決，而不具有行政法上的權利義務關係。
3.最高人民法院再審認為:本案的核心爭議是再審申請人是否具有提起再審被申請人履行職責之訴的原告資格。
再審被申請人實施徵地時，再審申請人對涉案集體土地享有合法使用權，根據《土地管理法實施條例》第26條關於“地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”的規定，其享有對涉案土地上的附著物獲得補償得權利，再審被申請人有義務支付被徵地地上附著物補償費。事實上，在徵地實施過程中，相關行政機關曾與申請人協商聘請評估機構對養殖場的固定資產進行評估，並在評估結果出來後多次協商，只因協商未果才引發本案訴訟。可見，行政機關對申請人作為被徵收人的身份本無異議。且在本案的聽證程序中，申請人也認可未就涉案土地上附著物向任何主體進行賠償。因此，申請人作為涉案土地上附著物的所有人，有權主張其應得到的相應補償，具有提起本案訴訟的原告資格。
評析:
集體土地上的承租人作為涉案土地地上附著物的所有人、經營者，因地方政府實施徵收，而不能繼續經營使用涉案土地，其應當作為補償安置利益的主體，獲得相應的補償，具有提起要求地方政府履行徵收補償職責之訴的原告主體資格。集體土地承租人因徵收行為無法實現租賃合同目的而產生的損失，可以與出租人協商或通過民事訴訟途徑予以救濟，但這並不能否定承租人與地方政府存在行政法意義上的權利義務關係。
對於地方政府實施的徵收活動中做出的如房屋徵收決定等行政行為，有的觀點認為，承租人或實際承包經營者不具備行政訴訟原告或行政複議申請人的主體資格，所以不能對房屋徵收決定等行政行為提起訴訟或複議。但是，根據《行政訴訟法》《行政複議法實施條例》之規定，與行政行為有法律上利害關係的公民有權提起行政訴訟或複議，承租人或實際承包經營者與房屋徵收決定等行政行為有法律上的利害關係，並直接影響其合法權益。故，承租人或實際承包經營者對徵收活動中的行政行為提起行政訴訟或複議，具有原告主體或申請人的資格。
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